VIII SA/Wa 446/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Grupy Producentów Owoców i Warzyw "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie pomocy finansowej ze środków unijnych, po wznowieniu postępowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2016 r. nr [...]; 2) zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej Grupy Producentów Owoców i Warzyw "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w miejscowości [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd jest skarga Grupy Producentów Owoców i Warzyw [...] Sp. z o.o. z siedzibą w m. [...] (dalej: Grupa, spółka, skarżąca, strona) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR, organ odwoławczy) z [...] marca 2018 r. w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 3 stycznia 2011 r. Grupa złożyła w [...] Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów owoców i warzyw i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 14 maja 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. (1 rok realizacji planu dochodzenia do uznania). Decyzją nr [...] z [...] marca 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej: Dyrektor ARiMR, organ I instancji) przyznał spółce pomoc finansową: - na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów owoców i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości [...] zł oraz - na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł, - odmówił przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł. Łączna przyznana kwota pomocy finansowej wyniosła [...] zł. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. Dyrektor ARiMR, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, zwanej dalej: k.p.a.), wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej dla wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw. Organ I instancji wskazał, że Grupa nie przedstawiła prawidłowego kosztorysu powykonawczego. W ramach przeprowadzonej oceny biegły – niezależny specjalista ds. kosztorysowania powołany przez Dyrektora ARiMR przedstawił uwagę do kosztorysu dotyczącego inwestycji "Wykonanie oświetlenia placu manewrowego w [...] wraz z materiałami", który nie podlegał ocenie. Biegły stwierdził: "To nie jest kosztorys. Beneficjent przedstawi kosztorys na ten zakres albo pozycje do odliczenia". W dniu 8 września 2016 r. Dyrektor ARiMR, działając na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu wznowionego postępowania dotyczącego decyzji ostatecznej, stwierdził, że decyzja Dyrektora ARiMR z [...] marca 2011 r. nr [...] w sprawie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, dla wstępnie uznanej Grupy została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w ramach przeprowadzonej weryfikacji poddano kosztorys powykonawczy dotyczący "Wykonania oświetlenia placu manewrowego", z ogólną wartością kosztorysową robót w wysokości [...] zł. Wskazana przez niezależnego uprawnionego kosztorysanta kwota do odliczenia w łącznej wysokości [...] zł jest faktem wynikającym z przedstawionej uwagi do kosztorysu powykonawczego i jest nową okolicznością, która nie była znana organowi prowadzącemu pierwotne postępowanie. Okoliczność ta zdaniem organu istniała w momencie wydania decyzji Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., tym samym zaistniały w sprawie przyczyny z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. uzasadniające wznowienie postępowania i wydanie nowego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 151 § 2 k.p.a. Nowe okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a., przedstawiają określony stan faktyczny i prawny, który istniał w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był on znany organowi z niezależnych od tego organu przyczyn, mający wpływ na status prawny strony. Po przeanalizowaniu opinii kosztorysanta w ramach przeprowadzanych rekontroli oraz postępowań wyjaśniających "ex-post" do objęcia pomocą finansową nie zakwalifikowano wartości pozycji kosztorysu "oświetlenie placu manewrowego" dotyczącego realizacji inwestycji Budowa budynku przechowalniczo-sortowniczego z ogrodzeniem i placem manewrowym, której wartość powinna być zredukowana z [...] zł netto na [...] zł netto, czyli o [...] zł netto. Zatem całkowite poniesione przez Grupę kwalifikowane koszty inwestycji wyniosły [...] zł netto. Biorąc pod uwagę powyższe w ocenie Dyrektora ARiMR, należna kwota pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 14 maja 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. (1 rok realizacji PDU) wynosi [...] zł i jest mniejsza od wnioskowanej o [...] zł. W związku z tym, pomoc finansowa przyznana decyzją Dyrektora ARiMR nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. należy pomniejszyć o [...] zł netto. W konkluzji Dyrektor ARiMR podał, że w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami zaistniały przesłanki wznowienia postępowania zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5, art. 147 i art. 150 k.p.a. Niemniej stwierdził, że zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a, nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Analizując pięcioletni okres przedawnienia, organ I instancji uznał, że nie jest możliwe uchylenie decyzji, zatem na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. została wydana decyzja stwierdzającą wydanie decyzji Dyrektora ARiMR nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. z naruszeniem prawa. Od powyższej decyzji Grupa złożyła odwołanie, zaskarżając w całości Decyzję Dyrektora ARiMR oraz postanowienie Dyrektora z [...] lipca 2016 r. o wznowieniu z urzędu postępowania zakończonego decyzją ostateczną z [...] marca 2011 r. nr [...]. Zaskarżonej w/w decyzji i w/w postanowieniu zarzucono błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż pozyskanie przez Organ, po wydaniu ostatecznej i prawomocnej decyzji, operatu szacunkowego podważającego dowód z dokumentu - kosztorysu powykonawczego pt. "Wykonanie oświetlenia placu manewrowego", który w postępowaniu zwyczajnym został oceniony przez Organ jako wiarygodny, uzasadnia wznowienie postępowania i stwierdzenie wydania prawomocnej decyzji z naruszeniem prawa. Z ostrożności procesowej Grupa zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie jakiejkolwiek oceny dwuzdaniowej "opinii" biegłego pod kątem wymagań formalnych, logiki uzasadnienia biegłego, bezkrytyczne i automatyczne oparcie zaskarżonej decyzji na wskazanej opinii. Strona wniosła o uchylenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji Dyrektora ARiMR z [...] marca 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu Grupa szczegółowo odniosła się do postawionych zarzutów, akcentując błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR, organ odwoławczy, organ II instancji), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., - uchylił w całości decyzję nr [...] z dnia [...] września 2016 r. stwierdzającą wydanie decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. o przyznaniu pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznaniu pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od dnia 14 maja 2010 r. do dnia 31 grudnia 2010 r. (I rok realizacji Planu Dochodzenia do Uznania) z naruszeniem prawa; oraz uchylił decyzję ostateczną nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. w części dotyczącej przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł; oraz zawiesił płatność w sprawie wniosku Grupy o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów/owoców i warzyw i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od dnia 14 maja 2010 r. do dnia 31 grudnia 2010 (I rok realizacji Planu Dochodzenia do Uznania) w części dotyczącej pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, po przedstawieniu przebiegu postępowania podniósł, że w przedmiotowej sprawie postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., sygn. akt [...] Prokuratura Regionalna w W. wszczęła śledztwo w sprawie doprowadzenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej w bliżej nieustalonym czasie, nie wcześniej niż w 2008 r. i nie później niż w grudniu 2016 r., w W. przy ul. [...] do niekorzystnego rozporządzenia mieniem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. w stosunku do mienia znacznej wartości w kwocie nie wyższej niż [...] zł, przez przedłożenie przez m.in. Grupę Producentów Owoców i Warzyw [...] Sp. z o.o. nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymywania dofinansowania ze środków finansowych krajowych oraz Unii Europejskiej oraz wprowadzenia pracowników ww. Agencji w błąd co do rzeczywistej wysokości ponoszonych kosztów inwestycyjnych, w konsekwencji czego Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. poniosła szkodę w kwocie nie niższej niż [...] zł, tj. o czyn z art. 286 § 1 k.k. w związku z art. 294 § 1 k.k. w zbiegu z art. 297 § 1 k.k. w związku 11 § 2 k.k. Organ II instancji powołał treść art. 115 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.Urz.UE.L. 157 z 15 czerwca 2011 r., str. 1, zwanego dalej: rozporządzeniem 543/2011), który jako wykonawczy akt wtórnego prawa UE obowiązuje bezpośrednio i ma charakter wiążący dla polskiego porządku prawnego. Zdaniem organu odwoławczego, okoliczność wszczęcia śledztwa w związku z podejrzeniem popełnienia oszustwa powinna być wzięta pod uwagę w toku postępowania wznowieniowego w ten sposób, że możliwe jest zakończenie postępowania wznowieniowego uchyleniem decyzji ostatecznej (w I instancji) i zawieszeniem płatności lub uchyleniem decyzji I instancji, wydanej w postępowaniu wznowieniowym, uchyleniem decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym i zawieszeniem płatności na podstawie art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011. Czytelna treść tego przepisu wyraźnie wskazuje już na samo podejrzenie popełniania przestępstwa, a nie na wniesienie aktu oskarżenia, czy też wydanie w sprawie wyroku przez Sąd. Prezes ARiMR podkreślił, że zasadniczym celem zawieszenia postępowania na podstawie art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 z uwagi na podejrzenie popełnienia przestępstwa jest zapewnienie skutecznej ochrony interesów finansowych UE. Środki wypłacane w ramach pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw są środkami budżetowymi (z budżetu unijnego jak i krajowego) i jako takie podlegają szczególnej ochronie i muszą być wydatkowane zgodnie z zasadami gospodarności, efektywności i skuteczności oraz w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów (art. 30 rozporządzenia nr 966/2012 oraz art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych). W związku z powyższym ARiMR, jako agencja płatnicza, jest zobowiązana do przestrzegania ww. zasad i ich stosowania w ramach rozpatrywanych przez siebie spraw. Dokonując zatem oceny zarzucanego czynu zabronionego (nie przesądzając o zasadności postępowania przygotowawczego, zmierzającego do wniesienia lub też odstąpienia od wniesienia aktu oskarżenia w przedmiotowej sprawie karnej), nie budzi wątpliwości, że popełnienie oszustwa w kontekście postępowania w przedmiocie przyznania pomocy finansowej stanowi przesłankę do odmowy przyznania pomocy finansowej oraz do cofnięcia pomocy już przyznanej pomocy. Tym samym rozstrzygnięcie postępowania w przedmiocie zarzucanego czynu zabronionego stanowi kwestię prawną, która w sposób bezpośredni wiąże się z prowadzonym postępowaniem administracyjnym, dotyczącym wnioskowanej przez skarżącą pomocy finansowej. Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie istnieje bezpośredni związek między śledztwem Prokuratury Regionalnej w W., a prowadzonym postępowaniem administracyjnym. Jednocześnie organ II instancji zaznaczył, że wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia płatności nie oznacza dokonania ostatecznej oceny w toku postępowania wznowieniowego otrzymanej weryfikacji kosztorysu powykonawczego, w szczególności w zakresie, czy z przedmiotowej weryfikacji wynikają nowe okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Odnosząc się do argumentów i zarzutów podniesionych w odwołaniu Prezes ARiMR wskazał, że ich rozstrzyganie na obecnym etapie z uwagi na obligatoryjne zawieszenie płatności jest przedwczesne. Organ odwoławczy będzie mógł się odnieść do zarzutów rozstrzygając merytorycznie i ostatecznie sprawę. Jednocześnie w nawiązaniu do odwołania w zakresie postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania za [...] lipca 2016 r., podkreślił, iż w opinii organu odwoławczego w niniejszej sprawie zasadnym było wznowienie przez Dyrektora ARiMR postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej za okres od dnia 14 maja 2010 r. do dnia 31 grudnia 2010 r. Jak podał Prezes ARiMR otrzymanie do weryfikacji przez uprawnioną osobę kosztorysu powykonawczego co do zasady może stanowić podstawę do wznowienia postępowania. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, zaskarżając w całości decyzję Prezesa ARiMR, zarzuciła: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) błędne zastosowanie art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 w związku z błędnym niezastosowaniem art. 60 w związku z art. 79 pkt 3 i art. 80 ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 z dnia 13 marca 2017 r., poprzez zastosowanie art. 115 ust. 2 ww. rozporządzenia 543/2011, pomimo, że z przepisów przejściowych ww. rozporządzenia nr 2017/891 wynika, że od 1 czerwca 2017 r. – art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 nie obowiązuje, a zamiast niego zastosowanie winien znaleźć art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891; ponadto po wznowieniu postępowania stosuje się stan prawny obowiązujący w chwili orzekania; 2) błędną wykładnię art 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 poprzez przyjęcie, że przepis ten zezwala na: zawieszenie płatności już wypłaconej (6 lat temu) oraz uchylenie ostatecznej decyzji o przyznaniu płatności, pomimo że przepis ten jest przepisem materialnoprawnym i umożliwia zawieszenie bądź prawa do płatności, bądź samej czynności materialno-technicznej wypłaty przyznanych środków, zatem nie może być zastosowany do środków przyznanych i już wypłaconych, tym bardziej też nie może być podstawą do uchylenia ostatecznej decyzji o przyznaniu płatności; II. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z błędnym niezastosowaniem art. 145 § 1 pkt 5 w związku z art. 16 § 1 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez: a) przyjęcie, iż pozyskanie przez organ, po wydaniu ostatecznej decyzji i prawomocnej decyzji oświadczenia biegłego kosztorysanta kwestionującego przeprowadzony w postępowaniu zwyczajnym dowód z dokumentu - kosztorysu powykonawczego na wykonanie oświetlenia placu manewrowego, uzasadnia wznowienie postępowania i uchylenie prawomocnej decyzji, b) niewydanie decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji wydanej w postępowaniu wznowieniowym i o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej, pomimo że: - dokumenty – kosztorys powykonawczy podpisany przez podmiot trzeci – wykonawcę i faktura są dowodem poniesienia przez Grupę kosztów kwalifikowanych; - z uzasadnienia uchylonej decyzji z dnia 23 marca 2011 r. wydanej w postepowaniu zwyczajnym wynika, dokumenty - kosztorys powykonawczy i faktura, przedłożone przez stronę były wówczas ocenione przez organ jako w pełni wiarygodne, a okoliczność poniesienia przez stronę wykazywanego kosztu kwalifikowanego i jego rynkowości została przez organ w postępowaniu zwyczajnym uznana za udowodnioną; - pozyskane przez organ po wydaniu ostatecznej i prawomocnej decyzji oświadczenie innego biegłego kosztorysanta organu z wiosny 2016 r., kwestionujące kosztorys powykonawczy przedstawiony przez stronę, nie jest nowym dowodem, który istniał w chwili wydania decyzji w postępowaniu zwyczajnym, a nie był znany organowi; - odmienna, a nawet błędna ocena dowodu, który istniał i był znany organowi, nie może uzasadniać wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.; 2) z ostrożności procesowej zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła ponadto błędne zastosowanie art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 80, art. 84 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na opinii biegłego, która nie spełnia podstawowych wymagań formalnych, z pominięciem zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 nie daje podstawy do uchylenia ostatecznej decyzji o przyznaniu płatności, ani też nie stosuje się go do płatności, które zostały już dokonane. Również spółka odniosła się do wskazanej w art. 81 rozporządzenia 2017/891 zasady, iż przepisy tego rozporządzenia wchodzą w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., co powoduje zastosowanie w niniejszej sprawie art. 60 rozporządzenia 2017/891. Spółka szeroko uzasadniła nieprawidłowość zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 145 § 1 pkt 5 w związku z art. 16 k.p.a., powołując orzecznictwo sądowe i doktrynę w tym zakresie. W ocenie skarżącej, organy pominęły całkowicie ocenę obecnej opinii biegłego, stanowiącej podstawę wznowienia. Spółka zauważyła, że w postępowaniu zwyczajnym kosztorys powykonawczy został oceniony jako w pełni wiarygodny na podstawie weryfikacji przez biegłego kosztorysanta, który potwierdził prawidłowość formalną i merytoryczną kosztorysu przedstawionego przez stronę, a także rynkowość kosztów w nim wykazanych. Okoliczność ta została przez organ w postępowaniu nadzwyczajnym pominięta. Poza tym skarżąca wskazała, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dokonał żadnej analizy postawionego w odwołaniu zarzutu błędnego zastosowania art. 7, art. 77 § 7 i art. 80 k.p.a. Prezes ARiMR nie wypowiedział się, dlaczego uznał za wiarygodną opinię kosztorysanta z wiosny 2016 r., czy wskazany biegły zweryfikował tę opinię pod kątem prawidłowości formalnej, logiki i zasad doświadczenia życiowego. Zdaniem skarżącej, opinia ta jest niekompletna, obarczona brakami formalnymi, a więc niewiarygodna. Ponadto nie zawiera żadnego uzasadnienia. W konsekwencji skarżąca zarzuciła, że w niniejszej sprawie doszło do podwójnego rażącego naruszenia prawa, a mianowicie: art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011, ponieważ jest przepisem nieobowiązującym, a ponadto nie może stanowić podstawy do uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do zastosowania tego przepisu. Z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia powyższej oceny, skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a. Poza tym wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. Na wstępie należy stwierdzić, że wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych. Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a., organ administracji może zakończyć wznowione postępowanie w jeden z dwóch sposobów: bądź, stwierdzając brak podstaw wskazanych w art. 145 § 1, art. 145a lub 145b k.p.a. – odmówić uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, bądź, stwierdzając istnienie którejkolwiek z tych podstaw – uchylić dotychczasową decyzję i wydać nową, rozstrzygającą o istocie sprawy. Kontrolowana decyzja Prezesa ARiMR zapadła w postępowaniu nadzwyczajnym na skutek wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Dyrektora ARiMR z dnia [...] marca 2011 r. Podstawą wznowienia stał się art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., z którego wynika, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W niniejszej sprawie Dyrektor ARiMR postanowieniem z [...] lipca 2016 r. wznowił postępowanie. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że powodem wznowienia postępowania nie była błędna ocena przez pracowników organu okoliczności faktycznych w pierwotnym postępowaniu, lecz wyjście na jaw nowych okoliczności nie znanych organowi w momencie wydawania decyzji nr [...] z [...] marca 2011 r. Jak podał Dyrektor ARiMR kosztorys powykonawczy "Wykonanie oświetlenia placu manewrowego" z ogólną wartością kosztorysową robót w wysokości [...] zł na etapie pierwotnego postępowania został zweryfikowany w zakresie zakwalifikowania poszczególnych pozycji kosztorysu do refundacji kosztów weryfikowanego kosztorysu. Obecnie jednym z obszarów przeprowadzanych re-kontroli oraz postępowań wyjaśniających "ex-post" w ramach planu działań naprawczych, jest weryfikacja, czy koszt wybudowanej przez grupę producentów budowli związanej z przechowywaniem, magazynowaniem oraz przygotowaniem owoców i warzyw do sprzedaży, który dotychczas nie podlegał ocenie rzeczoznawcy majątkowego lub uprawnionego kosztorysanta, nie przekracza wartości rynkowej. Uznając, iż zachodzą przesłanki wznowienia organ I instancji stwierdził brak podstaw do orzekania w sprawie z uwagi na upływ terminu 5 lat od doręczenia decyzji ostatecznej i konkluzji ograniczył się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. W odwołaniu skarżąca przede wszystkim zarzuciła błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., uznając, iż brak było podstaw do wznowienia postępowania. Organ odwoławczy z kolei w odpowiedzi na zarzuty Grupy, pominął okoliczności i podstawę wznowienia postępowania przez organ I instancji, ponadto treść wydanego rozstrzygnięcia przez Dyrektora ARiMR, uznając że ich rozstrzyganie na obecnym etapie z uwagi na obligatoryjne zawieszenie płatności jest przedwczesne (str. 8 decyzji). Wywiódł jedynie, iż nie można wykluczyć, że z przedmiotowego dokumentu wynikają nowe okoliczności faktyczne dotyczące inwestycji, które istniały w dniu wydania decyzji, a które nie były znane organowi. Organ odwoławczy powołał się na wyrok NSA z dnia 1 lutego 2012 r. w sprawie II OSK 2154/10, z którego wynika, że sama zmiana oceny dowodów nie może stanowić podstawy do podważenia trwałości decyzji w trybie wznowienia postępowania, jeżeli nie wyprowadzi się takich nowych okoliczności faktycznych, istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej, które podważą ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przy wydaniu decyzji ostatecznej, decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie w trybie postępowania zwykłego. W przekonaniu Sądu, argumentacja zawarta w decyzjach organów obu instancji wskazuje, iż Dyrektor ARiMR w żadnym razie nie wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie niniejszej zaistniały nowe okoliczności skutkujące wznowieniem postępowania, które w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji stwierdzającej, że decyzja nr [...] z [...] marca 2011 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej dla Grupy została wydana z naruszeniem prawa. Słusznie podnosiła skarżąca, że organy w ogóle nie poddały analizie opinii biegłego z wiosny 2016 r. (nazwanej uwagi do kosztorysów), nie jakiej podstawie ww. opinia stanowiła w ich ocenie podstawę do wznowienia postępowania, skoro nie zawiera ona uzasadnienia. W art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. została użyta alternatywa, a nie koniunkcja, tak więc podstawą do wznowienia postępowania jest bądź ujawnienie nowych dowodów, bądź ujawnienie nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. Pojęcie nowej okoliczności faktycznej nie jest tożsame z pojęciem nowego dowodu. Dowód musi istnieć w dacie wydania decyzji, aby mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Organ odwoławczy w odpowiedzi na zarzuty wskazał, że co do zasady otrzymanie do weryfikacji przez uprawnioną osobę kosztorysu powykonawczego może stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Nie można bowiem wykluczyć że z przedmiotowego dokumentu wynikają nowe okoliczności faktyczne dotyczące inwestycji, które istniały w dniu wydania decyzji, a które nie były znane organowi. Wyjaśnienie natomiast na podstawie otrzymanej weryfikacji kosztorysu powykonawczego, czy takie okoliczności występowały powinno być przedmiotem postępowania wznowieniowego, które – w zależności od wyników ustaleń – powinno zakończyć się wydaniem jednego z rodzajów decyzji w trybie art. 151 k.p.a. Jak wynika z powyższego, zdaniem Sądu, organy obu instancji nie wykazały w sposób przekonywujący, że w przedmiotowej sprawie zaistniały nowe okoliczności skutkujące wznowieniem postępowania, a następnie wydaniem przez organ I instancji decyzji w trybie art. 151 § 2 k.p.a. Oczywiście na tym etapie postępowania, po jego wznowieniu na postawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., okoliczność wszczęcia śledztwa w związku z podejrzeniem popełnienia oszustwa, wbrew stanowisku organu odwoławczego – nie może być wzięta pod uwagę w toku postępowania wznowieniowego. Przypomnieć bowiem należy, że postanowienie o wznowieniu postępowania w niniejszej sprawie miało miejsce w dniu [...] lipca 2016 r., natomiast wszczęcie śledztwa jak podał organ odwoławczy nastąpiło w dniu [...] maja 2017 r. Zauważenia wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że opinia wydana przez biegłego lub ekspertyza sporządzona po wydaniu decyzji ostatecznej nigdy nie może być "nową okolicznością" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., lecz co najwyżej fakty wynikające z tej opinii (por. wyrok NSA z 27 października 1998 r., III SA 1165/97, Lex nr 36900, wyrok NSA z 9 stycznia 2001 r., I SA 1788/99, Lex nr 75514, wyrok NSA z 29 marca 2006 r., II OSK 633/05, Lex nr 198333, wyrok NSA z 20 lipca 2006 r., II OSK 1009/05, Lex nr 265671, wyrok WSA w Rzeszowie z 9 sierpnia 2016 r., II SA/Rz 1673/15, Lex nr 2097107). Nie można jednak przyjąć, że dana okoliczność była nieznana organowi, który wydał decyzję, jeżeli wynikała ona z materiałów będących w dyspozycji tego organu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 marca 2016 r., VI SA/Wa 2432/15, Lex nr 2055504). Nie stanowi żadnej nowej okoliczności faktycznej odmienna niż w pierwotnym postępowaniu ocena znanych wówczas temu organowi okoliczności. Nieprawidłowości w przeprowadzonym przez organ postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyrok WSA w Łodzi z 28 lipca 2016 r., III SA/Łd 276/16, Lex nr 2106022). Błędna ocena okoliczności faktycznej nie jest tym samym co brak wiedzy o tej okoliczności (wyrok NSA z 27 września 2006 r., II OSK 1128/05, wyrok NSA z 19 marca 2014 r., II GSK 20/13, oba publ. cbosa). Organ administracji państwowej, wznawiając postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zobowiązany jest wykazać, że będące przesłanką wznowienia postępowania nowe okoliczności i dowody są "rzeczywiście" nowe i istotne dla sprawy, a nadto te nowe dowody i okoliczności istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi. Nie ulega wątpliwości, że musi być rzetelna ocena postępowania organu co do wystąpienia przesłanki wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 12 maja 2016 r., II GSK 2/15, Lex nr 2141120). W takim postępowaniu to nie strona ma wykazać nieistnienie przesłanek wznowienia postępowania, tylko organ ma obowiązek udowodnić ich występowanie w sprawie. Organy w przedmiotowej sprawie ograniczyły się do wskazania okoliczności, na podstawie których wznowiono postępowanie (organ I instancji do pisma - uwagi do kosztorysów, z 4 lutego 2016 r.), oceniając, że obecnie jednym z obszarów przeprowadzanych re-kontroli oraz postepowań wyjaśniających ex-post w ramach planu działań naprawczych jest weryfikacja, czy koszt wybudowanej budowli nie przekracza wartości rynkowej - nie argumentując z jakich względów okoliczności te uznały za nowe i istotne, jak również, czy istniały one w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi. Wyjaśnienia w tym zakresie zawarte w decyzji organu I instancji są nieprzekonujące i lakoniczne. Również Dyrektor ARiMR w żaden sposób nie ustosunkował się do zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu, nie przekonał ani strony, ani Sądu, o nowych okolicznościach w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wskazując jedynie, że rozstrzyganie zarzutów odwołania jest przedwczesne. Dodał jednocześnie, że nie można wykluczyć, iż z przedmiotowego dokumentu (kosztorysu powykonawczego) wynikają nowe okoliczności faktyczne dotyczące inwestycji, które istniały w dniu wydania decyzji, a które nie były znane organowi. Co istotne Prezes ARiMR zaakceptował zasadność wznowienia, bez jego pogłębionej analizy i wydał zaskarżoną decyzję na podstawie art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011. Żaden z organów nie ocenił wiarygodności informacji Specjalisty ds. Kosztorysowania z lutego 2016 r. (G. S.), na jakiej podstawie została ona wydana, dlaczego ta informacja istniała w dacie wydania decyzji ostatecznej, czy nie była znana organowi. Nadto biegły ten uznał, że beneficjent nie złożył kosztorysu, zaś z decyzji ostatecznej z [...] marca 2011 r. wynika, że kosztorysy zostały złożone przez Grupę. Tej kwestii organy nie wyjaśniły. Zatem podkreślić należy, organy ponad wszelką wątpliwość winny wykazać ziszczenie się przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W związku z powyższym, Sąd w pierwszej kolejności uznał zasadność zarzutów zawartych w skardze naruszenia przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 16 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przechodząc do następnej kwestii, wskazać należy, że organ I instancji orzekł na podstawie art. 151 § 2 p.p.s.a. stwierdzając, że decyzja ostateczna z [...] marca 2011 r., co do której wznowiono postępowanie została wydana z naruszeniem prawa. Natomiast Prezes ARiMR w o ogóle nie odniósł się do rozstrzygnięcia organu I instancji. Dalej Prezes ARiMR przemilczał w uzasadnieniu decyzji odniesienie się do doręczenia decyzji ostatecznej z [...] marca 2011 r. i wyjaśnienia czy faktycznie istniały podstawy do wydania przez organ I instancji – decyzji stwierdzającej, iż została wydana z naruszeniem prawa. Konieczne było w ocenie Sądu wyjaśnienie przez organ odwoławczy czy zaistniała przesłanka z art. 146 § 1 k.p.a., na której oparł się organ I instancji wydając decyzję. Brak wyjaśnienia tej kwestii niewątpliwie stanowi uchybienie organu odwoławczego. Organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję organu I instancji, a nadto uchylił również decyzję ostateczną oraz zawiesił w tej części płatność w sprawie wniosku Grupy o przyznanie pomocy finansowej, wskazując na art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011. Z treści tego przepisu wynika, że państwa członkowskie mogą zawiesić uznanie organizacji producentów, zrzeszenia organizacji producentów lub grupy producentów lub zawiesić płatności na ich rzecz, jeśli istnieją w stosunku do tych organizacji podejrzenia popełnienia oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (WE) nr 1234/2007. W przedmiotowej sprawie Prezes ARiMR powołał się ww. przepis prawa unijnego w związku z wszczęciem przez Prokuraturę Regionalną w W. postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., sygn. akt [...] śledztwa w sprawie doprowadzenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej do niekorzystnego rozporządzenia mieniem ARiMR przez przedłożenie w tejże Agencji przez m.in. Grupę nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymania dofinansowania ze środków finansowych krajowych i Unii Europejskiej oraz wprowadzenia pracowników ARiMR w błąd co do rzeczywistej wysokości ponoszonych kosztów inwestycyjnych. Powołany przepis prawa europejskiego, jako akt wtórnego prawa UE, ma niewątpliwie charakter wiążący dla polskiego porządku prawnego, obowiązuje on bezpośrednio i nie jest tu wymagana dodatkowo jego transpozycja do prawa krajowego. Zasadniczym celem zawieszenia płatności na podstawie art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 z uwagi na podejrzenie popełnienia przestępstwa jest zapewnienie skutecznej ochrony interesów finansowych UE. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie w pełni podziela stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 24 czerwca 2015 r. w sprawie II GSK 1011/14 (publ. cbosa), że art. 115 ust. 2 ww. rozporządzenia jest przepisem prawa materialnego, a więc dotyczącym przesłanek, treści, powstania, zmiany lub zgaśnięcia prawa czy roszczenia. Zawieszenie płatności, o czym orzekł Prezes ARiMR w zaskarżonej decyzji, zdaniem Sądu, nie dotyczy płatności już wypłaconej (w przedmiotowej sprawie 4 lata temu). Termin ten oznacza wstrzymanie wypłaty, wstrzymanie uprawnień do płatności na określony czas czy też wykluczenie możliwości jej przyznania. Z literalnego brzmienia omawianego przepisu wynika, że odnosi się on do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane. Organ odwoławczy posłużył się przepisem art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 nie tylko do zawieszenia płatności w sprawie wniosku Grupy o przyznanie pomocy finansowej, ale również do uchylenia decyzji ostatecznej z [...] marca 2011 r. co do kwoty [...] zł. W tym zakresie jednak należy zgodzić się ze skarżącą, że Prezes ARiMR uchylił się w swojej decyzji od rzetelnej oceny dopuszczalności zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Decyzję ostateczną uchyla się bowiem na podstawie art. 151 § 1 k.p.a., gdy zajdzie co najmniej jedna z przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. Trafnie wskazuje skarżąca, iż art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 został uchylony z dniem 1 czerwca 2017 r. na podstawie art. 79 pkt 3 w związku z art. 81 rozporządzenia 2017/891. Aktualnie w miejsce art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 wszedł art. 60 rozporządzenia 2017/891, z którego wynika, że państwa członkowskie zawieszają płatności i uznanie organizacji producentów lub zrzeszenia organizacji producentów, które są przedmiotem dochodzenia prowadzonego przez organ krajowy w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (UE) nr 1308/2013, dopóki zarzut nie zostanie ustalony (ust. 1 ). Przedmiotowe postępowanie nadzwyczajne zostało zainicjowane postanowieniem o wznowieniu z dnia [...] lipca 2016 r. Organ administracji, wydając decyzję co do meritum sprawy we wznowionym postępowaniu, rozpoznaje sprawę na nowo. Zasadą jest zatem, że organ ten stosuje przepisy obowiązujące w chwili wydania decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Organ administracji powinien jednak zastosować przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji, która została uchylona w wyniku wznowienia postępowania, jeżeli jest to decyzja deklaratoryjna, czyli stwierdzająca wyłącznie skutek prawny, który nastąpił z mocy prawa, a więc z mocą ex tunc. Sąd zwraca uwagę na brak stanowiska organu odwoławczego dlaczego uznał na konieczność zastosowania art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 w niniejszej sprawie. Dlaczego ewentualnie nie znalazł zastosowania art. 60 rozporządzenia 2017/891. Na jakiej podstawie organ odwoławczy uznał konieczność zastosowania przepisu zawieszającego postępowanie, w postępowaniu wznowieniowym. Zauważenia wymaga także brak odniesienia się organu, że zawieszono płatność już wypłaconą (około 6 lat temu). Omawiając kwestię sentencji decyzji organu odwoławczego, z której wynika uchylenie w całości decyzji z [...] września 2016 r. (decyzji organu I instancji), zaznaczyć należy, że na stronie 3 (tej decyzji – uzasadnienia) Prezes ARiMR stwierdza, że wystąpiły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji z 8 września 2016 r. "w zaskarżonej części". Sąd zaznacza, że skarżąca odwołała się od decyzji Dyrektora ARiMR – zaskarżając decyzję w całości. W konkluzji należy stwierdzić, że organ odwoławczy, zobowiązany na skutek odwołania do merytorycznego rozpoznania sprawy po raz drugi (art. 15 k.p.a.), nie rozważył dostatecznie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tylko uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji, ale nie orzekł co do istoty sprawy, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., oraz uchylił decyzję ostateczną z [...] marca 2011 r. w części, biorąc za podstawę art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011. Jednocześnie dokonał błędnej wykładni ww. przepisu prawa unijnego, stosując go do płatności już wypłaconej i nie rozważając, czy może on być zastosowany, jeśli w dacie wydania zaskarżonej decyzji już nie obowiązywał. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji (punkt 1 wyroku). O kosztach postępowania (200 zł wpis sądowy, 480 zł koszty zastępstwa procesowego oraz 17 zł opłata od pełnomocnictwa) Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 14 § 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800). Jednocześnie należy stwierdzić, że brak było w sprawie przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, ponieważ uchybienia przepisów prawa materialnego i postępowania stwierdzone przez Sąd nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien uwzględnić powyższe uwagi Sądu, w szczególności jeszcze raz zbadać i uzasadnić w sposób dokładny i przekonujący, czy w sprawie zaszły podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 16 k.p.a.