VIII SA/Wa 447/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2016 roku, poz. 23 dalej jako Kpa), po rozpatrzeniu odwołania M. i M. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] stycznia 2016 nr [...] r., umarzającej postępowanie administracyjne dotyczące robót budowlanych związanych z wymianą konstrukcji dachu na budynku mieszkalnym w Z. przy ul. [...][...]- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ wskazał, że w dniu [...] października 2015 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej jako "PINB") wpłynęło pismo małżonków W., w którym zwrócili się o pilną interwencję w sprawie robót budowlanych wykonywanych przez S. P. w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej na działce ewid. [...] przy ul. [...][...] w Z.. W związku z powyższym pracownicy PINB w Z. przeprowadzili w dniu [...] października 2015 r. kontrolę na ww. działce, podczas której ustalono, że w budynku jednorodzinnym stanowiącym własność H. i S. P. stykającym się ścianą szczytową z budynkiem małżonków W. w październiku 2015 r. rozpoczęto roboty budowlane polegające na rozbiórce pokrycia dachowego i jego drewnianej konstrukcji. W dniu kontroli dach był w całości rozebrany, pozostały murowane ściany kolankowe i kominy. Inwestorzy – małżonkowie P. przedstawili skuteczne zgłoszenie z dnia [...] września 2014 r. obejmujące roboty polegające m.in. na zmianie pokrycia dachu, wymianie zniszczonych elementów więźby dachowej, rozbiórce komina oraz remoncie dwóch pozostałych. Podczas kolejnych oględzin w dniu [...] stycznia 2016 r. pracownicy PINB w Z. ustalili, że budynek przy ul. [...][...] jest przykryty dachem o konstrukcji drewnianej z trzema połaciami dachowymi pokrytymi blachą. Stwierdzili, że inwestor wykonał roboty polegające na rozbiórce obróbek blacharskich, dachu z rynnami, rurami spustowymi blaszanymi, zdjęciu pokrycia z eternitu, rozbiórce konstrukcji dachu składającej się z murłat, drewnianego stolca podpierającego krokwie, krokwi dachu i drewnianego łączenia pod eternitem. Po wykonaniu ww. robót inwestor położył nowe murłaty drewniane o wymiarach [...]x [...]cm bez podwyższania ścianki kolankowej, wykonał nową konstrukcję dachu krokwiowo – stolcową. Wykonano nowe pokrycie z blachy oraz obróbki blacharskie i orynnowanie. Ustalono, że różnica w wysokości przedmiotowego budynku i budynku sąsiedniego wynosząca [...]–[...]cm w szczycie spowodowana jest zastosowaniem systemowej obróbki kalenicowej tzw. gąsiorów. W związku z powyższymi ustaleniami PINB w Z. decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., działając na podstawie art. 105 Kpa umorzył postępowanie dotyczące robót budowlanych związanych z wymianą konstrukcji dachu w budynku mieszkalnym przy ul. [...][...]w Z.. W odwołaniu od tej decyzji małżonkowie W. zarzucili zaniechanie przez organ I instancji podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego w sytuacji, w której powoływali się na określone i ważne dla nich okoliczności. Wskazali na brak w dokumentach kopii zgłoszenia dokonanego w dniu [...] września 2014 r. Podnieśli, że zdjęcie konstrukcji dachu jest równoznaczne z budową domu, a nie remontem oraz, że przepisy Prawa budowlanego przewidują wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji wymiany całej więźby dachowej. W ocenie odwołujących się nowo powstały dach jest wyższy przy okapach ok. [...] cm, przez co zmieniony został jego kształt i wygląd, zaś opady deszczu bądź śnieg spowodują, że ich dach będzie narażony na większe obciążenie. Zarzucili, że zgłoszenie obejmowało rozbiórkę komina i remont dwóch pozostałych, tymczasem wybudowane zostały dwa przewody wentylacyjno – kominowe, przy wspólnym szczycie, co wpływa na wygląd dachu i bezpieczeństwo. Poza tym zmiana sposobu ocieplenia poddasza wskazuje na zmianę sposobu użytkowania strychu, co w przyszłości może okazać się niebezpieczne dla nich, jako właścicieli sąsiedniego budynku. Odnośnie stanowiska PINB w zakresie uprawnień osób odpowiedzialnych za demontaż płyt eternitowych wskazali, że azbest jest wysoce chorobotwórczy i stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia w przypadku uszkodzenia podczas demontażu, dlatego PINB winien był sprawdzić kto dokonywał tych czynności i że na powyższą usługę inwestor winien posiadać fakturę. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB", "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy decyzją organu I instancji. Uznał za prawidłowe ustalenie dokonane przez organ I instancji, że roboty budowlane wykonane przez S. P. związane z wymianą więźby dachowej oraz pokrycia dachu stanowiły remont, o którym mowa w art. 3 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego z materiału dowodowego nie wynika, aby podczas wykonywania prac zmianie uległa konstrukcja dachu, czy też kąt nachylenia dachu, nie doszło także do podniesienia ścian budynku. Natomiast nieznaczna różnica w wysokości budynku jest spowodowana charakterystyką materiałów budowlanych użytych podczas wymiany dachu i w żadnym razie nie wynika z nadbudowy przedmiotowego budynku. Odnośnie zarzutu dotyczącego braku w aktach sprawy kopii zgłoszenia wykonywanych robót budowlanych z dnia [...] września 2014 r. organ odwoławczy wyjaśnił, że uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem na etapie postępowania odwoławczego przy piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. Starostwo Powiatowe w Z. przesłało potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię zgłoszenia wraz z załącznikami. W skardze na powyższą decyzję M. W. powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w szczególności naruszenia art. 79 Kpa, poprzez odsuwanie go od udziału w postępowaniu i ograniczenie uczestnictwa w nim do odbierania pism PINB w Z.. Wyjaśnił, że kłamstwem są twierdzenia organu jakoby nie był wspólnie z żoną obecny na nieruchomości podczas oględzin w dniu [...] stycznia 2016 r., zaś czynnego udziału w postępowaniu nie brali z winy PINB w Z.. Skarżący ponownie podkreślił, że zdjęcie i założenie nowej konstrukcji dachu wymaga pozwolenia na budowę, a roboty wykonane przez inwestora winny być traktowane jako budowa, a nie remont, zwłaszcza jeśli zagrażają bezpieczeństwu dla życia i zdrowia. Podniósł, że inwestor zaplanował adaptację strychu na cele mieszkalne (bo w jakim innym celu miałyby wstawiać okna dachowe), na co nie otrzymał pozwolenia, dlatego zmienił wymiary więźby dachowej, a w konsekwencji dach, co z kolei może prowadzić do zniszczenia budynku skarżącego i stanowić niebezpieczeństwo zagrożenia jego życia. W odpowiedzi na skargę M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji pod kątem powyższego kryterium wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż akt ten odpowiada prawu. Skargą objęto decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, która utrzymała w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z wymianą konstrukcji dachu na budynku mieszkalnym w Z. przy ul. [...][...]. Zgodnie z art. 105 § 1 Kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu ww. przepisu, może wynikać z przyczyn podmiotowych (np. brak przymiotu strony osoby) lub przedmiotowych (w istniejącym stanie faktycznym i prawnym nie można wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty). W niniejszej sprawie organy obu instancji stanęły na stanowisku, że brak jest przedmiotu postępowania, gdyż w okolicznościach faktycznych sprawa nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych w kontekście uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że z takim stanowiskiem należy się zgodzić. Zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza bowiem ustalenia organów, że zmiany pokrycia dachu z eternitu (płyt azbestowo – cementowych) na blachę, wymianie zniszczonych elementów więźby dachowej – bez zmiany konstrukcji dachu, rozbiórce komina i remoncie dwóch pozostałych, dokonano na podstawie zgłoszenia z dnia [...] września 2014 r. zgodnie z obowiązującymi przepisami, co w żadnym razie nie stanowi o samowoli budowlanej, jak chciałby tego skarżący. W protokole "oględzin robót budowlanych" przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2015 r., o których – z zachowaniem wymogów wynikających z art. 79 § Kpa – skarżący i jego żona byli powiadomieni (zwrotne potwierdzenia odbioru w aktach), pracownicy organu I instancji stwierdzili rodzaj przeprowadzonych prac tj. "wymiana konstrukcji drewnianej dachu przy zastosowaniu nowym materiałów (murłaty, płatwie, słupki, krokwie), na krokwiach ułożono pełne deskowanie, łaty, folię przeciwwilgociową i kontrłaty, na tak przygotowany ruszt zamocowano pokrycie z blachy trapezowej, wykonano obróbki blacharskie, założono rury spustowe i rynny dachowe (...). W miejsce rozebranego przewodu kominowego wstawiono dwa izolowane przewody wentylacyjne zakończone ponad połacią dachową specjalnymi kształtkami". W oględzinach tych skarżący nie brał udziału, mimo prawidłowego zawiadomienia i wiedzy, że w zaplanowanym terminie pracownicy organu pojawili się na nieruchomości, co wynika wprost z treści skargi i co powoduje uznanie zarzutu o pozbawieniu możliwości udziału w czynnościach za zupełnie bezzasadny. Z cytowanego wyżej protokołu wynika natomiast zdaniem Sądu, że roboty budowlane wykonane przez inwestora w ramach dokonanego zgłoszenia, prawidłowo ocenione zostały jako mieszczące się w ustawowym pojęciu "remontu", obejmującego z mocy art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) – wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, z dopuszczeniem stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Niewątpliwie wymiana pokrycia dachowego z płyt azbestowo-cementowych na pokrycie wykonane z blachy, nie związana ze zmianą konstrukcji i kształtu dachu, nie może być uznana za wykonywanie innych robót budowlanych, takich jak w szczególności przebudowa czy nadbudowa obiektu budowlanego. W myśl bowiem art. 3 pkt 7a powołanej ustawy, za przebudowę uznaje się wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Nadbudowa, z mocy ustawy traktowana tak jak budowa czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu (art. 3 pkt 6), oznacza roboty budowlane prowadzące do zwiększenia wysokości obiektu budowlanego bez zmiany jej powierzchni zabudowy; może ona polegać w szczególności na zwiększeniu wysokości budynku o jedną lub kilka kondygnacji bądź na zmianie konstrukcji dachu, przykładowo – z płaskiego na wysoki (por. P. Saternus, Leksykon urbanistyki i planowania przestrzennego, Warszawa 2013, s. 284). Wskazać również trzeba, że skoro w niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązki określone w przepisach art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane tj. nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych, bądź nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, to za prawidłowe – co do zasady – należy uznać stanowisko organów administracji obu instancji, które stwierdziły, że uzasadnia to w niniejszej sprawie umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość, na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Podkreślić również należy, że nawet gdyby uznać, że właściwszą formą zakończenia postępowania w sprawie niniejszej byłaby decyzja merytoryczna odmawiająca wydania określonego rozstrzygnięcia z powodu braku podstaw prawnych, to decyzje organów obu instancji nie byłyby obarczone wadą stanowiącą naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skutki prawne wydania decyzji odmownej w takim przypadku oraz decyzji umarzającej postępowanie są bowiem w istocie tożsame (por. A. Gliniecki w: A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2014, s. 688 wraz z powołanym orzecznictwem). Niezasadne okazały się także zarzuty dotyczące niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, czy też niezebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organy administracji instancji w sposób wyczerpujący wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności faktyczne w niniejszej sprawie oraz dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zdaniem Sądu, nie można też zarzucić organom naruszenia zasady zaufania (art. 8 K.p.a.), wskutek zdaniem skarżącego stronniczego rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc się do podnoszonej w skardze okoliczności pominięcia przez organy powstałych wskutek przeprowadzonych przez inwestora robót budowlanych strat skarżącego np. uszkodzenia balkonu wyjaśnić należy, że kwestia ewentualnych roszczeń wynikających z tych ze szkód nie może być badana w ramach postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane. Zagadnienie to mieści się bowiem w granicach sporu o charakterze cywilnoprawnym i może być przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.