VIII SA/Wa 447/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) Sędzia WSA Renata Nawrot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy M. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miejska w M. (dalej: organ, Rada Miejska) na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250 z późn. zm.; dalej: u.c.p.g.) po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G., podjęła w dniu [...] marca 2017 r. uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy M. (dalej: uchwała, regulamin). Pismem z [...] marca 2020 r. Prokurator Rejonowy w G. (dalej: skarżący, prokurator) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd) na powołaną wyżej uchwałę z [...] marca 2017 r. wskazując jej numer jako [...]. Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił: 1) istotne naruszenie prawa poprzez wprowadzenie w regulaminie rozdział 1 § 1 pkt 1 d - rozwiązań, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g., poprzez nałożenie uchwałą na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków w postaci uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń (np. śmieci, chwastów, trawy) z chodników wzdłuż nieruchomości oraz z innych części nieruchomości służących do użytku publicznego, co dodatkowo stanowi próbę powtórzenia regulacji z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.; 2) istotne naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia przez nałożenie w rozdziale VI § 19 pkt 5 na właścicieli bezwzględnego obowiązku wyprowadzania psów na smyczy; 3) istotne naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia przez nałożenie w rozdziale VIII na właścicieli nieruchomości zabudowanych obowiązku deratyzacji. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że pod wskazanym w skardze numerem, Rada Miejska nie uchwaliła regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy M.. W piśmie procesowym z [...] sierpnia organ wyraził zgodę na rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. W piśmie procesowym z [...] września 2020 r. prokurator wnosząc o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym wskazał, że w przedmiotowej skardze błędnie wskazał numer uchwały - winno być [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.). Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g. (w brzmieniu aktualnym w dacie podjęcia uchwały). Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ustawy. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony) 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym przepisie art. 4 ust. 2 u.c.p.g, mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyrok NSA z 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 654/14; wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 238/13, publ. CBOSA). Przechodząc na grunt zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że wprawdzie skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zawarte w niej zarzuty prokuratora nie w pełni są adekwatne do treści kontrolowanego regulaminu i ich sformułowanie wymagało interwencji Sądu w ramach art. 134 p.p.s.a. Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa poprzez wprowadzenie w regulaminie rozdział 1 § 1 pkt 1 d - rozwiązań, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g., poprzez nałożenie uchwałą na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków w postaci uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń (np. śmieci, chwastów, trawy) z chodników wzdłuż nieruchomości oraz z innych części nieruchomości służących do użytku publicznego, co dodatkowo stanowi próbę powtórzenia regulacji z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Tymczasem w rozdziale 1 § 1 ust. 1 pkt d regulaminu organ wskazał jedynie, że określa się szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy M., w szczególności dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Z kolei w § 2 ust. 6 regulaminu wskazano, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez uprzątanie przez właścicieli nieruchomości błota, śniegu, lodu z powierzchni chodników służących do użytku publicznego. Odnośnie postanowienia zaskarżonej uchwały zawartego w § 2 ust. 6 rozdziału II regulaminu, to w sposób nieuprawniony powtarza ono (nadto z pewną modyfikacją) przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., co powoduje, że wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Po pierwsze, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. upoważnił radę gminy jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. W odróżnieniu od przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. Kwestie zaś usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" reguluje art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Wykładnia obu tych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie reguluje więc kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. - zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do jego powtarzania w regulaminie (por. wyrok WSA w Kielcach z 21 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 786/19, publ. Lex nr 2757084; wyrok WSA w Poznaniu z 14 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 365/19, publ. Lex nr 2716320; wyrok WSA w Bydgoszczy z 4 września 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 506/19, publ. Lex nr 2736878; wyrok WSA w Gdańsku z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 80/19, publ. Lex nr 2694744; wyrok WSA w Poznaniu z 16 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 1060/15, publ. CBOSA). Sąd stwierdza również, że organ dopuścił się pominięcia uchwałodawczego, polegającego na nieuregulowaniu w sposób szczegółowy zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, tj. wymagań dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g.). Organ ograniczył się bowiem jedynie do powtórzenia regulacji zawartych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Zasadą prawną jest zaś, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowi przepis prawa powszechnie obowiązujący. Postanowienia regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Takie wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 30 września 2009 r., II OSK 1077/09, publ. CBOSA). Wyjaśnić w tym miejscu również należy, że według Zasad techniki prawodawczej w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (por. § 118 w związku z § 137 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej z dnia 20 czerwca 2002 r. - Dz. U. Nr 100, poz. 908). W § 2 ust. 8 pkt b regulaminu Rada Miejska wskazała, że naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi są dozwolone na terenie nieruchomości właściciela, wyłącznie w odniesieniu do drobnych napraw, pod warunkiem, że powstałe odpady zostaną zebrane i usunięte zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz nie będzie to wpływać ujemnie na środowisko i stwarzać uciążliwości dla najbliższego otoczenia. Przede wszystkim z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. nie wynika żadne rodzajowe ograniczenie napraw poza warsztatami. Przepis ten stanowi jedynie podstawę dla rady gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów, a nie ograniczenie możliwości naprawy pojazdów (por. wyrok NSA z 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09 publ. CBOSA). Użyte w § 2 ust. 8 pkt b regulaminu określenie "drobne naprawy" jest pojęciem nieostrym, niedookreślonym i jako takie nie może mieć charakteru normatywnego. Posłużenie się takim niedookreślonym zwrotem przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa. Treść nakazów czy zakazów obciążających właścicieli pojazdów powinna być logiczna, obiektywnie wykonalna w zakresie niezbędnym do utrzymania czystości i porządku. Ponadto uzależnienie możliwości napraw pojazdów od braku uciążliwości dla najbliższego otoczenia wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art.144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 z późn. zm., dalej: "k.c.") oraz prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 k.c. (por. wyrok WSA w Gdańsku z 9 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 120/12, CBOSA). Stosownie do art. 144 k.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłóciły korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/PO 431/18, CBOSA). W § 5 ust. 2 regulaminu organ ustalił, że częstotliwość opróżniania z osadów ściekowych zbiorników oczyszczalni przydomowych wynika z ich instrukcji eksploatacji. Takie uregulowanie jest niewystarczające, a więc niezgodne z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. (por. wyrok WSA w Olsztynie z 12 marca 2019 r., II SA/Ol 123/19, publ. CBOSA). Tym samym w tym zakresie doszło do pominięcia uchwałodawczego w postaci braku wskazania w regulaminie częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości, co stanowi o istotnym naruszeniu ww. przepisu ustawy. Rada Miejska w § 12 i § 14 regulaminu określiła pojemność koszy ulicznych od 35 do 70 litrów, a więc nie tylko minimalną, ale i maksymalną pojemność urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na drogach publicznych, gdy tymczasem przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. daje uprawnienia organowi jedynie do określenia minimalnej pojemności takich urządzeń. Używając więc określenia "od-do" Rada Miejska przekroczyła upoważnienie ustawowe (por. wyroki WSA w Kielcach z 30 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 893/19, z 5 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 597/15, publ. CBOSA). W § 13 ust. 2 i 3 regulaminu organ z kolei ustalił, że pojemność worków winna wynosić od 60 do 120 litrów w kolorze odpowiednim dla danego rodzaju odpadu. Sposób w jaki określono wielkość worków również więc wykracza poza ramy delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., skoro ustawodawca przewidział w przepisie wyłącznie określenie minimalnej wielkości. Rada Miejska nie była zatem uprawniona do wprowadzenia maksymalnych wielkości worków na odpady. W § 18 regulaminu organ wskazał, że do obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe należy stały i skuteczny dozór. W ocenie Sądu tak szeroko określony obowiązek, właściwie nieograniczony, nie mieści się w upoważnieniu zawartym w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Należy też przypomnieć, że kwestia odpowiedzialności związanej z utrzymywaniem zwierząt o charakterze cywilnoprawnym została już uregulowana w art. 431 § 1 k.c. oraz w art. 77 § 1 i 2 ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2019 r. poz. 821) czy art. 10a ust. 3 i 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 122). Jeśli chodzi o uregulowanie zawarte w § 19 ust. 1 rozdział VI regulaminu, że na terenie całej gminy psa można prowadzić wyłącznie na uwięzi i w kagańcu, to Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów w obroży lub w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów w obroży i w kagańcu, wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. m.in. wyrok NSA z 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12, wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2678/15, wyrok WSA w Kielcach z 30 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Ke 893/19, wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 808/19, wszystkie publ. CBOSA). Zgodnie z art. 10a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna - zakaz ten nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Tymczasem zapisy zawarte w § 19 ust. 2 i 3 regulaminu modyfikują powyższe unormowania ustawowe. Rada gminy nie jest bowiem upoważniona do wskazywania miejsc czy sytuacji, w których psy (jak też inne zwierzęta) mogą zostać zwolnione z uwięzi (por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., II OSK 443/16, publ. CBOSA). Realizacja upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. ma polegać na określeniu obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniem i uciążliwościami dla ludzi (wyrok WSA w Gdańsku z 12 czerwca 2019 r., II SA/Gd 43/19, publ. CBOSA). Ustawodawca nie upoważnił rady gminy do ingerowania w prawo własności w ten sposób, aby nałożyć na właścicieli posesji obowiązek oznaczenia stosownym ostrzeżeniem nieruchomości, na terenie których przebywają psy zwolnione ze smyczy (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 października 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 227/17, publ. CBOSA i wskazane tam w tym zakresie orzecznictwo). Uregulowanie takie narusza także zasadę proporcjonalności, jeśli zobowiązuje właścicieli wszystkich nieruchomości do zamieszczenia stosownego ostrzeżenia niezależnie od tego, czy zwolniony z uwięzi pies stanowi - z uwagi na swą wielkość i cechy - jakiekolwiek zagrożenie. W § 20 regulaminu wprowadzono bezwzględny zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jak i na określonych terenach (dotyczy zwartych terenów zajętych przez budownictwo jednorodzinne, wielorodzinne, instytucje użyteczności publicznej, centra handlowe), bez wskazania wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2017 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 991/17 w regulaminie należy określić zarówno wymagania w sprawie utrzymania zwierząt na terenach wyłączonych z produkcji rolnej, jak i zakaz ich utrzymania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Dopiero takie zawarcie w regulaminie obu tych kwestii czyni zadość ustawowej delegacji. Jeżeli celem ustawodawcy byłoby upoważnienie rady gminy do wprowadzenia ogólnego zakazu hodowli zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej, z całą pewnością zawarłby je w treści normy upoważniającej. Rada Miejska nie miała więc prawa wprowadzenia w § 20 ust. 1 regulaminu generalnego zakazu obowiązującego na całym terenie wyłączonym z produkcji rolniczej, bez wskazania wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Stanowi to nieuzasadnione naruszenie delegacji ustawowej, będące w istocie niezrealizowaniem przez organ delegacji ustawowej wynikającej z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. W § 21 ust. 1 regulaminu Rada Miejska wyznaczając obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji, tj. zabudowane budynkami jednorodzinnymi, dopuściła się pominięcia uchwałodawczego, bowiem nie określiła w istocie terminów przeprowadzenia deratyzacji na tych obszarach. Z kolei zapis § 21 ust. 2 dotyczący zabudowy wielolokalowej oraz innych wskazanych w tym przepisie obiektów stanowi, że deratyzacja taka odbywa się raz na 10 lat w miesiącach wrzesień - październik, co oznacza, że zamiast wymaganego terminu wykonania deratyzacji wskazano jedynie częstotliwość jej przeprowadzania. W tym miejscu należy podkreślić, że wyliczając w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. komponenty uchwały o regulaminie, ustawodawca nie posłużył się zwrotem "w szczególności" ani podobnym, co należy rozumieć w ten sposób, że z jednej strony wyliczenie tam zamieszczone ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że w regulaminie nie wolno zamieszczać postanowień wykraczających poza treść ww. przepisu, a z drugiej strony muszą się w nim znaleźć postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów zawartych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Mając powyższe na uwadze, z uwagi na obszerny zakres dostrzeżonych nieprawidłowości, w tym wskazane wyżej pominięcia uchwałodawcze, Sąd biorąc za podstawę art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.