VIII SA/Wa 45/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi P. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją znak [...] z [...] sierpnia 2017 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej także jako "Zakład", "ZUS" lub "organ") działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1, 2, 3 i 3a ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 963 ze zm., zwana dalej "u.s.u.s."), po rozpatrzeniu wniosku P. K. z 25 maja 2017 r. orzekł o: 1. odmowie umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie [...] zł, w tym na ubezpieczenia społeczne ([...] zł.) i ubezpieczenie zdrowotne ([...] zł) w częściach finansowanych przez płatnika, odsetek liczonych na dzień 25 maja 2017 r. od składek finansowanych przez ubezpieczonych na ubezpieczenia społeczne ([...] zł) i na ubezpieczenia zdrowotne ([...] zł) oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych ([...] zł.) 2. odmowie umorzenia należności w łącznej kwocie [...] zł, w tym na ubezpieczenia społeczne w kwocie [...] zł oraz ubezpieczenie zdrowotne w kwocie [...] zł za osobę prowadzącą działalność. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przytoczył treść art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. wskazując, że należności z tytułu składek i odsetek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Wystąpienie przesłanek o których mowa w art. 28 ust. 3 ww. ustawy nie stwarza obowiązku umorzenia zadłużenia, daje jedynie tylko możliwość takiego rozstrzygnięcia. Organ wskazał, że w myśl z kolei art. 28 ust. 3a powołanej ustawy, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności - w sytuacji gdy za umorzeniem przemawia ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Decyzja Zakładu w tym zakresie jest więc również uznaniowa. Organ podniósł, że w przypadku wnioskodawcy nie zachodzi całkowita nieściągalność. Wnioskodawca prowadzi działalność gospodarczą, spłaca zaległości w ramach zawartej ugody i nie jest wobec niego prowadzone postępowanie egzekucyjne. Nie można więc stwierdzić, że przy wdrożeniu egzekucji nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, zatem nie zachodzi żadna z przesłanek art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. Ponadto wnioskodawca jest w posiadaniu samochodów, na których Zakład może rozważyć dokonanie zabezpieczenia. Oceniając sprawę pod kątem okoliczności przemawiających za ważnym interesem osoby zobowiązanej, Zakład stwierdził, że sytuacja wnioskodawcy nie przesądza o braku możliwości spłaty istniejącego zadłużenia w układzie ratalnym. Wprawdzie obecna kwota dochodu wnioskodawcy z działalności, tj. [...] zł (średniomiesięcznie) jest niższa od kwoty minimum socjalnego określonego przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych dla 4-osobowego gospodarstwa pracowniczego, które wynosi [...] zł., jednakże z uwagi na młody wiek wnioskodawcy, świadczący o aktywności zawodowej oraz posiadany majątek, uznać należy, że nie zachodzi przesłanka ubóstwa. W złożonym do ZUS wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, L.K. wniósł o uchylenie ww. decyzji i umorzenie przedmiotowych należności z powodu przedawnienia, ewentualnie przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy decyzją z [...] listopada 2017 r. [...] organ, działając na mocy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., zwana dalej Kpa) w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. utrzymał w mocy decyzję z 22 sierpnia 2017 r. Uzasadniając swoje stanowisko organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie podtrzymując w całości swoje ustalenia. Stwierdził, że nie zaistniały przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek. Wskazał, że swoje ustalenia w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oparł m.in. na "oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej nieprowadzącej pełnej księgowości z 26 kwietnia 2017 r." Odnosząc się zaś do kwestii przedawnienia Zakład wykazał na str. 5-8 swojej decyzji, że przedmiotowe należności nie uległy przedawnieniu. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się wnioskodawca (dalej "skarżący"), który pismem z 11 grudnia 2017 r. złożył skargę na ostateczne w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięcie organu. Zaskarżonej decyzji zarzucił m.in. naruszenie art. 28 ust. 3 pkt 1-6, art. 28 ust. 3a, art. 24 ust. 5, art. 24 ust. 5b u.s.u.s. oraz nieuwzględnienie orzecznictwa sądów administracyjnych. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie przedmiotowych należności z powodu przedawnienia. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia, zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oceniając według powyższych kryteriów zaskarżoną decyzję, uznać należy, że powinna ona zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wyjaśnić, że przedmiotem oceny Sądu w toku niniejszego postępowania jest decyzja ZUS, którą organ ten utrzymał w mocy własną decyzję odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne. Podstawę materialnoprawną do wydania decyzji w niniejszej sprawie stanowił art. 28 ust. 1 - 3a u.s.u.s. Zgodnie z art. 28 ust. 2 należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę, mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przypadki całkowitej nieściągalności zostały wskazane w ust. 3 art. 28, a wyliczenie to ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że tylko zaistnienie którejkolwiek ze wskazanych w tym przepisie okoliczności pozwala na uznanie, iż w stosunku do wnioskodawcy zachodzi całkowita nieściągalność warunkująca umorzenie należności w oparciu o ten przepis. Należy przyznać rację organowi, że zaistnienie którejkolwiek z tych przesłanek stwarza jedynie możliwość umorzenia należności z tytułu składek. Konstrukcja art. 28 ust. 2 u.s.u.s. oparta jest bowiem na zasadzie uznania administracyjnego, co oznacza, że decyzja w tym zakresie przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek może, ale nie musi umorzyć zaległości. Oznacza to, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, że wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Na podstawie zaś art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnianych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Na mocy z kolei delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U z 2003 r. Nr 141, poz. 1365). Zgodnie z § 3 powołanego rozporządzenia ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Orzekając w oparciu o powołane wyżej przepisy organ ma obowiązek zebrania w wyczerpujący sposób materiału dowodowego w sprawie, a następnie szczególnie wnikliwego ustalenia stanu faktycznego i jego rzetelnej oceny, bowiem również w tym przypadku decyzja ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ ma jedynie możliwość, a nie obowiązek umorzenia należności z tytułu składek, nawet wówczas, gdy ustalone zostanie stwierdzenie istnienia okoliczności wskazanych w powołanym wyżej przepisie. W żadnym razie bowiem ustalenie takie nie obliguje organu do podjęcia decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek. Uznaniowy charakter decyzji zobowiązuje organ nie tylko, jak wskazano wyżej, do szczególnie wnikliwej oceny stanu sprawy, ale również uzasadnienia swojego stanowiska w sposób kompleksowy, co umożliwi Sądowi ocenę czy w danym przypadku nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Sąd administracyjny ocenia zaś, czy w prawidłowy sposób zostało przeprowadzone przez organ postępowanie administracyjne, w tym czy w wyczerpujący sposób zebrano materiał dowodowy w sprawie, a następnie dokonano jego wszechstronnej oceny. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ - pomimo ciążącego na nim takiego obowiązku - nie zebrał i nie rozpatrzył w wyczerpujący sposób materiału dowodowego, co mogło mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Przede wszystkim z zaskarżonej decyzji wynika, że organ utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2017 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego w częściach finansowanych przez płatnika w łącznej kwocie [...] zł, w tym na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w kwocie [...] zł. Tymczasem z decyzji z [...] sierpnia 2017 r. wynika, że organ odmówił umorzenia należności z tytułu ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego w częściach finansowanych przez płatnika w łącznej kwocie [...] zł, w tym na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w kwocie [...] zł. Organ w zaskarżonej decyzji utrzymał więc w mocy odmowę umorzenia przedmiotowych należności w innej kwocie. W takiej sytuacji ZUS winien wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, tj. uchylające pierwszą decyzję i orzekającą co do istoty sprawy, a nie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, tj. utrzymującą w mocy decyzję z [...] sierpnia 2017 r., doszło bowiem do zmiany kwoty której umorzenia ostatecznie odmawia organ. Wątpliwości co do treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wyjaśnia również jego uzasadnienie. Decyzja nie wyjaśnia bowiem w żaden sposób dlaczego zapadło rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy odmowę umorzenia poszczególnych należności w innych kwotach. Działając w ten sposób organ uchybił art. 15 K.p.a. (zasada dwuinstancyjności) w związku z art. 138 K.p.a. W przekazanych Sądowi aktach administracyjnych sprawy brak jest również istotnego dowodu który stanowił podstawę dokonanych przez organ, w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustaleń, tj. "oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej nieprowadzącej pełnej księgowości z 26 kwietnia 2017 r." Takie zaś działanie organu musi skutkować stwierdzeniem, że przy wydaniu jego rozstrzygnięcia doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Decyzja została bowiem wydana bez należytego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa odnoszących się do zasad prowadzenia postępowania dowodowego. W związku z powyższym, oceniając sprawę w kontekście zebranego w sprawie w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie może zostać uznana za odpowiadającą prawu. Reasumując - Sąd stwierdził, że organ zaniechał podjęcia wszelkich kroków zmierzających do zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego pozwalającego na wszechstronną ocenę sytuacji majątkowej, rodzinnej i zdrowotnej skarżącego. W konsekwencji, ustalenia faktyczne oparte na niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym, należy traktować jako dowolne. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 Kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 Kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonywującej treści (art. 7 Kpa). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ mając na uwadze powyższe wskazania Sądu przede wszystkim zgromadzi w wyczerpujący sposób materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a dopiero na jego podstawie przeprowadzi po raz kolejny, tym razem zgodnie z ww. przepisami Kpa postępowanie wyjaśniające. Dokonując ponownie ustaleń, organ orzekający ma obowiązek działać według zasad wynikających z art. 7, art. 10, art. 77, art. 80 i art. 81 Kpa i ocenić wynik postępowania wyjaśniającego w granicach swobodnej oceny dowodów na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego, wysnuwając z zebranego materiału dowodowego wnioski logicznie uzasadnione. Ustalenia dotyczące spełniania przesłanek umorzenia odnosić się przy tym winny do okoliczności istniejących w czasie podejmowania decyzji, a nie zdarzeń z przeszłości czy przewidywań dotyczących przyszłości. Następnie organ winien wydać rozstrzygnięcie w sprawie, mając na uwadze w szczególności art. 107 § 3 Kpa. Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania - w ocenie Sądu - mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego też uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł, jak w sentencji. ----------------------- 5