VIII SA/Wa 453/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi B. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...]; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej B. B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (dalej jako "organ I instancji" lub "PINB") decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 ze zm., dalej jako "Prawo budowlane z 1974 r.") w związku z art. 103 ust. 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332, dalej jako "ustawa Prawo budowlane") i art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej jako "k.p.a.") udzielił S. i J. G. (dalej jako "wnioskodawcy" lub "inwestorzy") pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego zlokalizowanego w miejscowości M. [...] dz. nr [...], gmina K., w powiecie [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że [...] kwietnia 2012 r. inwestorzy złożyli wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie ww. budynku. PINB decyzją z [...] maja 2012 r. udzielił wnioskodawcom pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Decyzją z [...] września 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził jednak nieważność decyzji PINB z [...] maja 2012 r. Decyzja ta w ocenie organu nadzoru dotyczyła całego obiektu budowlanego (zamieszkanego przez inwestorów) wraz z rozbudową, która nie została zakończona (część budynku będąca w budowie - ściany bez stropu i dachu). Procedury legalizacyjnej określonej w art. 37 - 42 Prawa budowlanego z 1974 r. nie stosuje się zaś do obiektów, które powstały po 1 stycznia 1995 r. PINB oddając do użytkowania cały obiekt (wraz z rozbudową o pokój dzienny) naruszył więc rażąco art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. Organ I instancji wskazał, że wszczął dwa odrębne postępowania w sprawie dotyczącej zamieszkałego budynku mieszkalnego oraz nielegalnej jego rozbudowy. Niniejsza sprawa dotyczy zamieszkałego budynku mieszkalnego. W sprawie tej inwestorzy przedłożyli dokumentację inwentaryzacji budowlanej z której wynika, że budynek może być użytkowany zgodnie z przeznaczeniem. Zgodnie z zaświadczeniem Wójta Gminy K. z [...] września 2017 r. nie ma też żadnych przeciwskazań do legalizacji obiektów budowlanych znajdujących się na ww. działce. W ocenie PINB nie zasługuje na uwzględnienie oświadczenie B. B., że samowola na przedmiotowej działce powstała w 2005 r., bowiem powyższe nie zostało poparte żadnymi dokumentami. Natomiast inwestorzy przy piśmie z [...] listopada 2017 r. przedłożyli podpisy mieszkańców miejscowości M. [...] potwierdzające, że budynek został wybudowany w latach 1993 - 1994. Analizując całość akt sprawy, uznać należy, że sporny budynek mieszkalny nie wymaga zmian ani przeróbek, nie narusza planu przestrzennego, nie stanowi zagrożenia dla zdrowia czy życia użytkowników i może być użytkowany zgodnie z przeznaczeniem. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. B. zarzucając organowi I instancji niewyczerpujące wyjaśnienie sprawy. Podniosła, że przedmiotowy budynek został wybudowany po 1 stycznia 1995 r bez pozwolenia na budowę i nie podlega wymogom Prawa budowlanego z 1974 r. Wskazała, że PINB prowadząc postępowanie w sprawie nie dopuścił do wypowiedzenia się współwłaścicieli działki o nr [...], nie skorzystał też z archiwum starych fotomap na których uwidoczniony jest budynek drewniany. Zakwestionowała również niektóre zebrane podpisy mieszkańców, które to inwestorzy załączyli przy swoim piśmie z [...] listopada 2017 r. Zauważyła przy tym, że nie zostały one złożone po uprzednim pouczeniu za składanie fałszywych zeznań. Zarzucając organowi I instancji stronniczość, wniosła o uchylenie jego decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "organ odwoławczy" lub "[...]WINB") decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane po rozpatrzeniu ww. odwołania utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił w pierwszej kolejności stan faktyczny sprawy. Podtrzymał co do zasady argumentację PINB zawartą w jego decyzji. Stwierdził, że budynek mieszkalny został wybudowany w 1993 r., co potwierdzają przedstawione przez inwestorów własnoręczne podpisy mieszkańców M. [...], w tym radnego R. W. Sporny budynek mieszkalny został więc wybudowany w warunkach samowoli budowlanej przed 1 stycznia 1995 r. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, jak również przeprowadzone przez PINB [...] października 2017 r. oględziny przedmiotowego budynku potwierdzają, że znajduje się on w dobrym stanie technicznym. Dlatego też, w sprawie dotyczącej jego legalizacji znajdują przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. W sytuacji gdy organ I instancji stwierdził brak podstaw na podstawie ww. przepisów do orzeczenia nakazu rozbiórki (art. 37) oraz brak podstaw do nakazania wykonania robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 40, prawidłowo zakończył postępowanie w trybie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Tym samym, PINB prawidłowo wydał decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku na podstawie art. 42 ust. 3 ww. ustawy. Odnosząc się do zarzutów odwołującej się, [...]WINB uznał je za niezasadne. Odwołująca się nie przedstawiła bowiem dowodów które mogłyby zakwestionować ustalenia organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że rozbudowa budynku mieszkalnego była odrębnym przedmiotem postępowania przed PINB i nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Pismem z [...] maja 2018 r. B. B. (dalej jako "skarżąca") wniosła do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargę na ostateczne w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Wniosła o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów: - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji w sytuacji, w sytuacji gdy postępowanie prowadzone przez PINB cechują braki uniemożliwiające rzetelną ocenę czy budynek będący przedmiotem postępowania został wybudowany przed 1 stycznia 1995 r., czy też po tej dacie, w sytuacji gdy powyższe jest kluczowe dla przesłanek umożliwiających wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku które były odmienne przed i po dacie 1 stycznia 1995 r. - art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, w konsekwencji nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w tym wydanie rozstrzygnięcia na podstawie niekompletnego materiału dowodowego a także na podstawie dowodów nieznajdujących się w aktach sprawy; - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, w konsekwencji nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy co skutkowało sporządzeniem uzasadnienia niezgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.; - art. 10 § 1 k.p.a. polegające na naruszeniu prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym oraz uniemożliwiając stronie złożenie wniosków dowodowych. Dodatkowo skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci dokumentacji fotograficznej (dwóch zdjęć) zabudowań znajdujących się na działce nr [...] w miejscowości M. [...] w datach - [...] lipca 2018 r. oraz [...] czerwca 1999 r. na okoliczność ustalenia ilości budynków znajdujących się na nieruchomości i daty ich wybudowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że organ wydał zaskarżoną decyzję w oparciu o niekompletny materiał dowodowy. W aktach sprawy brak jest bowiem szeregu dowodów w postaci protokołów wielokrotnych oględzin, dokumentacji fotograficznej i pism przedstawiających argumentację skarżącej. Skarżąca podniosła, że faktycznie w latach 80-tych został wybudowany na ww. nieruchomości budynek drewniany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Następnie budynek ten został "obudowany" nowymi ścianami murowanymi posadowionymi na nowych fundamentach w taki sposób, że doszło do powiększenia powierzchni jego zabudowy. Rozbudowa ta została przeprowadzona po 1995 r. Powyższe potwierdza dokumentacja fotograficzna, która wielokrotnie była składana przez skarżącą do akt sprawy, a której obecnie brak. Na zdjęciu z [...] czerwca 1999 r. załączonym przez skarżącą do skargi widoczny jest jedynie budynek drewniany. Skoro zaś w 1999 r. na nieruchomości znajdował się tylko budynek drewniany, to jakiekolwiek murowane rozbudowy wykonane zostały po tej dacie. Tym samym, oświadczenie zawierające podpisy mieszkańców mogło dotyczyć tylko budynku drewnianego, którego już nie ma na tej nieruchomości. Skarżąca podniosła, że organy obu instancji zaniechały dokonania ustaleń którego budynku dotyczy oświadczenie zawierające podpisy "rzekomych" mieszkańców miejscowości M. [...]. Zauważyła, że wskazanie nieczytelnych – imienia i nazwiska bez bliższej identyfikacji składających podpis, przykładowo poprzez wskazanie adresu i numeru pesel, nie pozwala na weryfikację, czy faktycznie osoby te istnieją. Zakwestionowała podpisy kilku osób jako zamieszkujących w ww. miejscowości. Ponadto wskazała, że niektóre z osób które złożyły swój podpis, w latach 1993 -1994 były w wieku około 2-4 lat. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację. Przy piśmie procesowym z [...] sierpnia 2018 r. skarżąca załączyła 42 strony kserokopii dokumentów, które jej zdaniem zaginęły z akt przedmiotowej sprawy. Na rozprawie bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku w sprawie, pełnomocnik skarżącej - radca prawny złożył do akt sądowych jako załącznik do protokołu 6 zdjęć spornej nieruchomości. Podniósł przy tym, że w 1999 r. na ww. nieruchomości stał budynek drewniany, a nie murowany. Uczestniczka postępowania T. O. przyłączyła się do skargi skarżącej. Pełnomocnik inwestorów wniósł zaś o oddalenie skargi. Podniósł nadto, że jego mocodawcy nie potwierdzają, aby fotografie dotyczyły przedmiotowej nieruchomości, nie oponuje jednak przeprowadzeniu z nich dowodu w sprawie. Sąd, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2012 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") postanowił dopuścić dowód ze zdjęć dołączonych do skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja naruszają przepisy prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję PINB udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego. Sporne w niniejszej sprawie jest czy przedmiotowy budynek został wybudowany przed 1 stycznia 1995 r. czy też po ww. dacie. Ustalenie zaś powyższego jest istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem inne są przesłanki umożliwiające wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów, tj. Prawa budowlanego z 1974 r., a inne na podstawie ustawy Prawo budowlane, obowiązującej właśnie od 1 stycznia 1995 r. Organy obu instancji ustaliły, że budynek mieszkalny został wybudowany w 1993 r., co potwierdzają przedstawione przez inwestorów własnoręczne podpisy mieszkańców M. [...], w tym jednego z radnych. Organy stwierdziły, że sporny budynek został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej przed 1 stycznia 1995 r., dlatego w sprawie dotyczącej jego legalizacji znajdują przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., a nie ustawy Prawo budowlane. Z powyższego wynika, że w pełni wiarygodnym, a w zasadzie nawet koronnym argumentem dla organów obu instancji stały się jedynie podpisy mieszkańców miejscowości M. [...], które to inwestorzy przedstawili w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez PINB. Zdaniem Sądu, w szczególności w świetle zarzutów skargi, powyższe nie może jednak stanowić wystarczającego i jednoznacznego dowodu do wyczerpującego wyjaśnienia sprawy. Przede wszystkim zauważyć bowiem należy, że podpisy ww. mieszkańców zostały złożone w sprawie "budowy domu" przez inwestorów w latach 1993 – 1994. Powyższe wcale nie musi więc oznaczać, że budowa przedmiotowego budynku została już wówczas zakończona i np. nie trwała nadal po 1 stycznia 1995 r. Ponadto, oświadczenie zawierające podpisy mieszkańców mogło dotyczyć tylko budynku drewnianego, którego już nie ma na nieruchomości inwestorów. Słusznie też wskazuje skarżąca, że większość z tych podpisów jest nieczytelna co utrudnia pełną identyfikację osób składających podpis i nie pozwala choćby na weryfikację, czy faktycznie takie osoby w ogóle istnieją i zamieszkiwały w powyższych latach w ww. miejscowości. Jest to tym bardziej istotne, że skarżąca kwestionuje podpisy kilku osób jako faktycznie zamieszkujących w ww. miejscowości, a nadto wskazuje, że niektóre z osób które złożyły swój podpis, w latach 1993 - 1994 były w wieku jedynie około 2-4 lat. Z doświadczenia życiowego wynika zaś, że osoby będące wówczas w takim wieku, nie mogą potwierdzić, że przedmiotowy budynek powstał w ww. okresie. Co również istotne i wymaga wyjaśnienia w ponownym postępowaniu, skarżąca podnosi, że faktycznie w latach 80-tych został wybudowany na nieruchomości inwestorów budynek drewniany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Następnie budynek ten został jednak "obudowany" nowymi ścianami murowanymi posadowionymi na nowych fundamentach w taki sposób, że doszło do powiększenia powierzchni jego zabudowy. Rozbudowa ta została przeprowadzona po 1995 r. Powyższe zdaniem skarżącej potwierdza dokumentacja fotograficzna, którą wielokrotnie składała do akt sprawy, a której obecnie brak. Na zdjęciu z [...] czerwca 1999 r. które skarżąca załączyła do skargi widoczny jest bowiem jedynie budynek drewniany. Skoro zaś w 1999 r. na nieruchomości znajdował się tylko budynek drewniany, to wydaje się, że jak słusznie wskazuje skarżąca, jakiekolwiek murowane rozbudowy musiały zostać wykonane w późniejszym czasie, a więc pod rządami obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Z kontrolowanych obecnie przez Sąd decyzji organów obu instancji wynika, że [...]WINB decyzją z [...] września 2014 r. stwierdził nieważność decyzji PINB z [...] maja 2012 r. udzielającej inwestorom pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr. ew. nr [...] położonej w miejscowości M. [...]. Powyższe nastąpiło z tego powodu, że decyzją PINB objęto cały obiekt budowlany (zamieszkany przez inwestorów) wraz z rozbudową, która nie została zakończona (część budynku będąca w budowie - ściany bez stropu i dachu). Organ odwoławczy wskazał wówczas, że procedury legalizacyjnej określonej w art. 37 - 42 Prawa budowlanego z 1974 r. nie stosuje się do obiektów, które powstały po 1 stycznia 1995 r. PINB oddając zaś do użytkowania cały obiekt (wraz z rozbudową) naruszył rażąco art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. W związku z powyższym wątpliwości Sądu budzi zasadność ponownego wszczęcia przez organ I instancji zawiadomieniem z [...] lipca 2017 r. postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Jak bowiem wynika z decyzji organów obu instancji postępowanie o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku zostało już wszczęte wnioskiem inwestorów z [...] kwietnia 2012 r. W wyniku powyższego PINB decyzją z [...] maja 2012 r. udzielił wnioskodawcom pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...] maja 2012 r. przez [...]WINB nie skutkuje zaś koniecznością wszczęcia kolejnego postępowania w tej samej sprawie. Wątpliwości Sądu budzi również zasadność wszczęcia przez organ I instancji dwóch odrębnych postępowań w sprawie dotyczącej zamieszkałego przez inwestorów budynku mieszkalnego oraz nielegalnej jego rozbudowy. W związku zaś z powyższym zasadnym może być zarzut skarżącej o wydaniu kontrolowanych obecnie przez Sąd decyzji na podstawie niekompletnego materiału dowodowego. Tym bardziej, że organy nie przekazały Sądowi akt postępowania zakończonego decyzją PINB z [...] maja 2012 r. oraz decyzją [...]WINB z [...] września 2014 r. Organy obu instancji zaniechały podjęcia wszelkich kroków do wyjaśnienia sprawy, nie umożliwiły innym stronom tego postępowania, w tym skarżącej, zgodnie z art. 10 § 1 i art. 75 § 1 k.p.a. przedstawienia innych dowodów w sprawie. Nie przeprowadziły też rozprawy administracyjnej podczas której wskazane przez inwestorów osoby, które złożyły ww. podpisy, mogłyby w charakterze świadków, po uprzednim ich pouczeniu o odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań potwierdzić ww. okoliczności. Rację ma więc skarżąca, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem nie zebrały w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji zaś powyższego, uzasadnienia ich rozstrzygnięć nie spełniają również wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. Powyższe uchybienia przepisom postępowania, podobnie jak uchybienia art. 10 § 1 i art. 75 § 1 k.p.a. mogły mieć zaś istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy, nie dostrzegając błędów w postępowaniu prowadzonym przez PINB, w konsekwencji powyższego, dodatkowo naruszył również art. 138 k.p.a. W ocenie Sądu, na podstawie dotychczas zebranego w sprawie materiału dowodowego, ustalenie przez organy obu instancji, że do legalizacji budynku inwestorów należy zastosować przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. jest co najmniej przedwczesne. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji, mając na uwadze powyższe wskazania i uwagi Sądu, przeprowadzi stosowne postępowanie wyjaśniające w ww. zakresie. Następnie zaś wyda rozstrzygnięcie, które będzie zgodne z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.