VIII SA/Wa 454/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa przez powiat oddala skargę. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] kwietnia 2016 r. [...], po rozpatrzeniu odwołania M. K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. przez Powiat R. własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną nr [...] (obecnie nr [...]) M. – J. – C. – R., położonej w jednostce ewidencyjnej [...] Z., obręb [...] C., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Droga nr [...] relacji M. – J. – C. – R. na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z 17 listopada 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach [...] r. [...] (Dz.U. Nr 42 poz. 205) zaliczona została do kategorii dróg wojewódzkich. Z uwagi na niewymienienie jej w załącznikach do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. Nr 160, poz. 1071) część działki nr [...] oznaczona na mapie sytuacyjnej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha zajęta pod drogę wojewódzką nr [...] M. – J. – C. – R. stała się z mocy art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową. Z odpisu zwykłego księgi wieczystej [...] wynika, że zarówno w dniu [...] grudnia 1998 r. jak i obecnie działka nr [...] stanowi własność M. K.. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Zarząd Powiatu w R. wystąpił do Wojewody M. o potwierdzenia nabycia z mocy prawa, na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające [...], własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie C., gmina Z., zajętej pod drogę powiatową nr [...] (obecnie [...]) M. – J. – C. – R.. W efekcie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Wojewoda M. decyzją z dnia [...] maja 2014 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. przez Powiat R. własności ww. nieruchomości, jako zajętej drogą publiczną. Odwołując się do treści art. 73 ust. 1 powołanej ustawy, ocenił on że zostały spełnione wymienione tym przepisem przesłanki, dotyczące zajęcia na dzień [...] grudnia 1998 r. nieruchomości pod drogę publiczną, braku przynależnego jednostce samorządowej lub Skarbowi Państwa tytułu własności i publicznoprawnego władania nieruchomością. W odniesieniu do przesłanki zajęcie nieruchomości drogą, organ powołał się na oświadczenie Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg Publicznych z dnia [...] kwietnia 2013 r. jak również sporządzoną na tę okoliczność dokumentację geodezyjną, popartą dokumentacją potwierdzająca dokonywanie czynności faktycznych zmierzających do utrzymania w należytym stanie ww. drogi i nieruchomości pod nią zajętych, poprzez podejmowanie działań należących do zarządcy drogi, które przejawiały się w utrzymaniu jezdni, poboczy, rowów, bieżących remontów, a w okresie zimowym odśnieżaniem oraz usuwaniem śliskości drogi. Na poparcie sprawowanego władztwa przedłożono do akt sprawy: wykaz stanu drogi wojewódzkiej nr [...] oraz zawarte umowy na zimowe utrzymanie dróg wojewódzkich. Od decyzji tej M. K. wniosła odwołanie podnosząc, że ziemia została jej "brutalnie zagrabiona". W następstwie rozpoznania powyższego odwołania Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. utrzymał decyzję Wojewody M. w mocy, podzielając w całości ustalenia i stanowisko tego organu. Podniósł, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów podważających ustalenia wynikające z mapy sytuacyjnej – dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 Kpa, sporządzonej przez uprawnionego geodetę z informacją, że została opracowana zgodnie z wykazem powierzchni zajętych pod drogę powiatową nr [...] na dzień [...] grudnia 1998 r. W odniesieniu do kwestii odszkodowania za grunt zajęty pod drogę znajdujący się we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, organ odwoławczy wyjaśnił, że jego ustalenie następuje w odrębnym postępowaniu, które toczy się według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczenie nieruchomości. W skardze na powyższą decyzję M. K. podniosła, że jest ona dla niej bardzo krzywdząca i niesprawiedliwa. Wyjaśniła, że droga nr [...] została rozbudowana w latach 2009 – 2010, a pierwsze zawiadomienie o przejęciu działki nr [...] na nową drogę otrzymała od Wojewody M. [...] kwietnia 2014 r., podczas gdy wniosek o odszkodowanie można było złożyć do końca 2005 r., dlatego też wniosła o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Wskazać należy, że materialnoprawną podstawę do wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 73 ust. 1 ust. 2 pkt 1, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty stały się z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Przesłanki te to, władanie w dniu [...] grudnia 1998 r, przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne – nie stanowiącymi ich własności i faktyczne zajęcie tych gruntów pod drogi, istniejące w tej dacie. Przepis art. 73 nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną, by zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. także wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt 274/12, Lex nr 12311811). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest iż działka nr [...] , z której następnie wydzielono działkę nr [...] stanowiła w dniu [...] grudnia 1998 r. własność M. K.. Okolicznością bezsporną jest również to, że droga nr [...] (obecnie nr [...]) relacji M. – J. – C. – R. zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich i z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową – na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Jak słusznie zauważył Minister Infrastruktury i Budownictwa fakt zajęcia działki nr [...] pod drogę publiczną wynika ze znajdującej się w aktach sprawy mapy sytuacyjnej sporządzonej przez uprawnionego geodetę z informacją, że została opracowana zgodnie z wykazem powierzchni zajętych pod drogę powiatową nr [...] na dzień [...] grudnia 1998 r .i przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu [...] października 2012 r. pod numerem nr [...] . Na mapie kolorem czerwonym zaznaczono granicę pasa drogowego. Na mapie zamieszczono adnotację, że wykonano ja w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. i że odzwierciedla ona stan faktyczny na dzień [...] grudnia 1998 r. Mapa wpisana do zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 Kpa, a zatem dowodzi tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Dokument urzędowy posiada szczególną moc dowodową i korzysta z domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Zaznaczyć należy, że choć mapa została sporządzona w 2012 r. to obrazuje stan zajęcia nieruchomości pod drogę według stanu z dnia [...] grudnia 1998 r. Z dokumentu tego wynika jednoznacznie, że działka nr [...] położona jest w całości w pasie drogowym drogi publicznej. Ustalenia organu poczynione w oparciu o ten dokument nie zostały podważone żadnym dowodem, który wskazywałby inny stan faktyczny w dacie [...] grudnia 1998 r. Fakt, że działka nr [...] w dniu [...] grudnia 1998 r. pozostawała we władaniu publicznoprawnym wynika z umów z dnia [...] października 1992 r. i [...] listopada 1993 r. zawartych pomiędzy Dyrekcją Okręgową Dróg Publicznych w K., Zarządem Dróg w R., a Przedsiębiorstwem Robót Drogowych w R., dotyczących świadczenia usług przy zimowym utrzymaniu dróg polegającym na usuwaniu śliskości oraz odśnieżaniu. Dowodem na spełnienie przesłanki władztwa jest także wykaz dróg wojewódzkich planowanych do zimowego utrzymania w sezonie 1996/97, a także wykaz stanu drogi wojewódzkiej nr [...] M. – J. – C. – R., z którego wynika, że w 1992 r. w pasie ww. ciągu komunikacyjnego wykonane zostały liniowe roboty nawierzchniowe. Powyższe kwestie nie budzą wątpliwości Sądu i w zasadzie nie są też kwestionowane przez skarżącą. Skarga w istocie sprowadza się do tego, że nie powiadomiono skarżącej w odpowiednim czasie o planowanym wystąpieniu o przejęcie z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. gruntów zajętych pod powyższą drogę przez powiat radomski, w związku z czym w odpowiednim wskazanym w ustawie terminie nie złożyła ona wniosku o odszkodowanie za grunt stanowiący jej własność, a znajdujący się w pasie przejętej drogi. Sąd w pełni podziela stanowisko organu, że kwestia odszkodowania nie należy do niniejszego postępowania. Sprawa ta rozpatrywana jest bowiem w odrębnym postępowaniu. Dodatkowo Sąd wyjaśnia, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia [...] stycznia 2001 r. do dnia [...] grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Literalna treść przepisu przesądza, iż warunkiem ustalenia i wypłaty odszkodowania, o którym mowa w ww. art. 73 ust. 4 jest złożenie stosownego wniosku w terminie od [...] stycznia 2001 r. do dnia [...] grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Powyższe oznacza, że przepis art. 73 ust. 4 przewiduje prekluzję roszczeń odszkodowawczych za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne. Wygaśnięcie roszczenia oznacza, że po upływie terminu wskazanego w ustawie, roszczenie nie przysługuje i nie może być dochodzone. Określony w powołanym przepisie termin jest więc terminem zawitym prawa materialnego. Ze względu na jego materialny charakter nie mają do niego zastosowania przepisy regulujące instytucję przywrócenia terminu, o co wnosiła skarżąca. Wyrokiem z dnia 15 września 2009 r. w sprawie o sygn. akt P 33/07 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 73 ust. 4 cyt. ustawy, w zakresie w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucją w wyroku Trybunału z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie SK 11/02. Art. 73 ust. 4 ustawy nie różnicuje pozycji prawnej byłych właścicieli, ponieważ wszystkie osoby zainteresowane uzyskaniem odszkodowania były uprawnione do złożenia wniosku w takim samym okresie od [...] stycznia 2001 r. do [...] grudnia 2005 r. Skoro ustawodawca zdecydował, że wywłaszczenie nastąpiło [...] stycznia 1999 r., to każdy były właściciel nieruchomości miał możliwość zgłoszenia żądania wypłaty odszkodowania w zakreślonym przez prawo terminie. Stan prawny wyraźnie bowiem wskazuje, że wystąpienie z żądaniem odszkodowania nie było uzależnione od uprzedniego wydania decyzji wojewody. Zgłoszenie w określonym przez art. 73 ust. 4 ustawy okresie wniosku było wystarczającą czynnością by uzyskać odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Wniosek taki stanowił oświadczenie, że były właściciel zamierza skorzystać z prawa do odszkodowania, a dopiero w następnej kolejności zawierał żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w przewidzianej prawem procedurze. Podzielić jednocześnie należy stanowisko organu odwoławczego, że brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że organy administracji publicznej mają obowiązek informowania stron z urzędu o przysługujących im uprawnieniach do żądania odszkodowania. Jak wskazano wyżej, art. 73 ust. 4 cyt. ustawy przewiduje obowiązek przyznania odszkodowania wyłącznie w konsekwencji złożenia wniosku przez uprawnionego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy nie naruszyły przepisów prawa materialnego, ani też zasad ogólnych określonych w Kpa, dlatego też na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji.