VIII SA/Wa 454/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak Sędzia WSA Renata Nawrot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2018 r. sprawy ze skargi R. W. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wydania negatywnej opinii o osobie ubiegającej się o wpis na listę kwalifikowanych pracowników ochrony oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak [...] Komendant Wojewódzki Policji z siedziba w [...] utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w [...] z [...] lutego 2018 r., znak [...], na mocy którego - po rozpatrzeniu wniosku R. W. (dalej: "skarżący") - organ postanowił wydać negatywną opinię o osobie ubiegającej się o wpisanie na listę kwalifikowanych pracowników ochrony. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Komendant Miejski Policji w [...wydal w dniu [...] lutego 2018 roku na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] postanowienie w przedmiocie negatywnej opinii o skarżącym, ubiegającym się o wpisanie na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. W opinii wskazano, że skarżący wspólnie z rodziną zamieszkuje w [...], pracuje dorywczo w firmie ochroniarskiej. W toku postępowania nie ustalono, aby skarżący posiadał skłonności do nadużywania alkoholu, czy też zażywania środków odurzających. Jednocześnie podniesiono, że był notowany za przestępstwa, wielokrotnie popełniał wykroczenia w ruchu drogowym, a także wobec niego trzykrotnie prowadzono czynności poszukiwawcze na zarządzenie sądu celem ustalenia miejsca pobytu dla celów prawnych. Skarżący wniósł zażalenie na ww. postanowienie, zarzucając, obrazę art. 26 ust. 3 pkt 6 ustawy z. dnia 22 sierpnia 1997 roku o ochronie osób i mienia poprzez wydanie wobec niego negatywnej opinii w oparciu o nieaktualne informacje posiadane przez Policję. Podniósł również, że w przeszłości popełni różnego rodzaju przestępstwa, jednak skazania za nie uległy zatarciu i nie figurują w kartotece karnej Krajowego Rejestru Karnego. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji z siedziba w [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że przepisy ustawy o ochronie osób i mienia wprowadzające wymóg posiadania nienagannej opinii jako warunku koniecznego do uzyskania wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej nie wskazują żadnych szczegółowych kryteriów, którymi kierować ma się właściwy komendant Policji decydując o tym, czy konkretna osoba ma opinię nienaganną czy naganną. Zaznaczyć należy jednak, że ustawodawca wprowadził wymóg posiadania opinii nienagannej, a nie opinii pozytywnej. Niewątpliwie wymóg posiadania opinii nienagannej jest dalej idący i bardziej rygorystyczny niż wymóg posiadania opinii pozytywnej. Stąd też dla ustalenia, że osoba posiada nienaganną opinię kryteria muszą być odpowiednio rygorystyczne. Mając na uwadze specyfikę wykonywanej przez pracownika ochrony pracy związanej z koniecznością zagwarantowania zaufania publicznego, jak i przysługujące pracownikowi ochrony uprawnienia w zakresie stosowania środków przymusu bezpośredniego, przy ocenie pracownika ochrony fizycznej wydaje się zasadnym wzięcie pod uwagę rozmaitych czynników i uwzględnienie wszystkich zdarzeń z udziałem opiniowanego. Na nienaganną opinię zasługuje człowiek prawy, uczciwy, solidny, nie dający powodów do krytyki, o nieskazitelnym charakterze. Skarżący, który na przestrzeni siedemnastu lat popełnił co najmniej czterdzieści czynów zabronionych, swoim zachowaniem zaświadczył, że jego postawa wraz z prognozą w zakresie przestrzegania norm odnoszących się do ochrony osób i mienia jest negatywna. Organy Policji są odpowiedzialne za bezpieczeństwo i zachowanie porządku publicznego, a jednocześnie właściwe w sprawach nadawania uprawnień kwalifikowanym pracownikom ochrony i opiniowania tych pracowników. Rozpatrując zatem wagę interesu skarżącego, polegającego na uzyskaniu nienagannej opinii, a tym samym możliwości wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony i interesu społecznego, którym jest przyznanie takich szczególnych uprawnień wyłącznie osobom o nieposzlakowanej opinii, dającym gwarancję właściwego wykonywania zadań, przyznać jednak w tym przypadku muszą pierwszeństwo interesowi społecznemu. Na opisane postanowienie Wojewódzkiego Komendanta Miejskiego Policji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Rozstrzygnięciu organu II instancji zarzucił naruszenie: 1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i § 2, art. 78, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) zwanej dalej "k.p.a.", poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie i niedostateczne ocenę materiału dowodowego, co prowadziło następnie ściśle do 2) naruszenia przepisów prawa materialnego art. 26 ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie osób imienia, poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do wydania nienagannej opinii w stosunku do R. W. w sytuacji gdy organ zaniechał kompleksowego sprawdzenia przesłanek warunkujących wydanie takiej opinii. 3) Naruszenie prawa materialnego tj. art. 106 k.k. poprzez wydanie opinii w oparciu wyłącznie o zatarte wyroki skazujące. W ocenie skarżącego przepisy prawa nie definiują zwrotu "nienagannej opinii", nie mniej jednak zobowiązuje to organy wydające opinie do uwzględnienia zachowania osoby opiniowanej w miejscu zamieszkania, uwzględnienia jej starań o posiadanie dobrej opinii, a wreszcie uwzględnienia jej zachowania w miejscu pracy, zwłaszcza w sytuacji wykonywania już tej pracy w charakterze pracownika ochrony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest treść opinii wydanej o R. W. przez Komendanta Miejskiego Policji w [...]. Stanowisko organu I instancji o braku możliwości wydania skarżącemu nienagannej opinii została potwierdzona w zaskarżonym do tutejszego Sądu postanowieniu Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z [...] kwietnia 2018 r. Skarżący zarzuca, że wydając negatywną opinię organy skoncentrowały się na wydarzeniach z przeszłości przez co uniemożliwiły skarżącemu wpisanie się na listę kwalifikowanych pracowników ochrony, pomimo jego starań o posiadanie dobrej opinii, a wreszcie nieuwzględnienie jego zachowania w miejscu pracy, zwłaszcza w sytuacji wykonywania już pracy w charakterze pracownika ochrony. Zgodnie z 26 ust. 3 pkt 6 ustawy z. dnia 22 sierpnia 1997 roku o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2017 r., poz. 2213 ze zm.; dalej: "ustawa"), na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej wpisuje się osobę, która posiada nienaganną opinię właściwego ze względu na miejsce zamieszkania komendanta powiatowego (miejskiego) Policji. Postępowanie w przedmiocie wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony jest postępowaniem toczącym się na wniosek zainteresowanej osoby. Z zawodem pracownika ochrony łączy się szczególna odpowiedzialność, a zarazem ryzyko, wynikające z przedmiotu ochrony jakim jest życie, zdrowie i nietykalność osobista ludzi oraz bezpieczeństwo powierzonego mienia. Ustawa definiuje bowiem, że wykonując powierzone zadania pracownicy ochrony są uprawnieni do podejmowania działań mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa życia, zdrowia i nietykalności osobistej oraz działań zapobiegających przestępstwom i wykroczeniom przeciwko mieniu, a także przeciwdziałających powstawaniu szkody wynikającej z tych zdarzeń oraz niedopuszczających do wstępu osób nieuprawnionych na teren chroniony (art. 2 ust. 4 i 5 ustawy o ochronie osób i mienia). Z tego powodu ustawodawca zastrzegł, że wykonywanie zawodu pracownika ochrony ma charakter licencjonowany. Zawarte w ustawie obostrzenia dotyczące osób starających się o uzyskanie licencji mają zatem na celu zapewnić odpowiedni dobór osób, które w przyszłości - w celu ochrony osób lub mienia - będą uprawione m.in. do wykorzystywania środków przymusu bezpośredniego oraz używania broni palnej (art. 36 ustawy o ochronie osób i mienia). Obostrzeniem takim jest niewątpliwie określony w art. 26 ust. 3 pkt 6 cyt. ustawy wymóg posiadania nienagannej opinii wydanej przez komendanta Policji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania. W ocenie Sądu postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a sformułowane w tym zakresie w skardze zarzuty nie mogą być uwzględnione. Wydanie niekorzystnej dla skarżącego opinii zostało poprzedzone zebraniem obszernego materiału dowodowego. Materiał ten został następnie wszechstronnie rozpatrzony, z uwzględnieniem okoliczności co do możliwości wystawienia skarżącemu nienagannej opinii. Podkreślenia wymaga, że wydawana przez organ opinia ma celu jednoznaczne potwierdzenie, że cechy osobowościowe danego kandydata (przekładające się na posiadaną przez niego dobrą opinię) stanowić będą gwarancję odpowiedzialnego i rzetelnego wykonywania przez niego zawodu wiążącego się z dużym ryzykiem, stresem, wymagającym refleksu i jednocześnie rozważnego podejmowania działań. Z tego względu nie budzi wątpliwości, że gromadząc materiał dowodowy organy mogą sięgać także do zdarzeń z przeszłości kandydata, jeżeli w dalszym ciągu obiektywnie rzutują one i wpływają na opinię, którą wnioskodawca ma w pracy, w sąsiedztwie, czy w innych środowiskach, w których koncentruje działalność i ważne dla siebie sprawy. Ponieważ uzyskanie licencji wiąże się z dostępem do broni palnej, w ocenie Sądu oczywiste jest, że przy wydaniu opinii należy i można brać pod uwagę okoliczności i zdarzenia nie tylko z ostatniego okresu życia, ale również te - które, choć dotyczą okresu wcześniejszego - wciąż rodzą uzasadnione wątpliwości co do gwarancji wykonywania przez kandydata zawodu pracownika ochrony w sposób nie zagrażający bezpieczeństwu osób i mienia. Wbrew twierdzeniom skarżącego organy rozważyły zdarzenia z przeszłości skarżącego w powiązaniu z jego aktualną sytuacją, w tym z uwzględnieniem dobrych opinii o skarżącym, a także - z uwzględnieniem wyjaśnień dotyczących zmiany trybu życia przez skarżącego. Jak podkreślono wyżej opinia, o której mowa w art. 26 ust. 3 pkt 6 cyt. ustawy, ma jednak szczególny charakter i nie może się ograniczać do opinii o kandydacie jako o pracowniku. W tej sytuacji organ zasadnie wziął pod uwagę, że skarżący wyrokiem z dnia [...]lutego 2009 roku Sądu Rejonowego w [...] w sprawie sygn. akt [...] został skazany za popełnienie przestępstwa z art. 226 § 1 k.k.; w okresie od dnia 16 września 2005 roku do dnia 17 listopada 2017 roku popełnił 39 wykroczeń w ruchu drogowym, w tym w 15 przypadkach występowano do sądu z wnioskiem o ukaranie za popełnienie wykroczeń oraz fakt, że w latach 2013-2017 wobec skarżącego trzykrotnie prowadzano czynności poszukiwawcza na zarządzenie sądu celem ustalenia miejsca pobytu dla celów prawnych. Mając na uwadze zarzuty skargi Sąd podkreśla, że pomimo zatarcia skazania, okoliczność ta mogła być wzięta pod uwagę, ponieważ w niniejszej sprawie nie chodziło o wydanie opinii o niekaralności, lecz opinii o predyspozycjach kandydata do pełnienia obowiązków pracownika ochrony, co gwarantować może jego nienaganna opinia ujawniona w toku postępowania dowodowego. Skoro zaś organy Policji wiedziały o popełnionych w przeszłości przez skarżącego przestępstwach i wykroczeniach, niewątpliwie mogło to mieć wpływ na wydaną opinię. Sąd zgadza się z oceną organu, że przełożenie tych faktów na ocenę osobowości starającego się o wpis na listę kwalifikowanych pracowników ochrony, może mieć znaczący wpływ na późniejsze efekty dysponowania przez skarżącego bronią, środkami przymusu bezpośredniego i wykorzystania ich niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Rolą Sądu jest zakwalifikowanie stwierdzonych zdarzeń do określonej normy prawnej, co na gruncie przedmiotowej sprawy sprowadza się do stwierdzenia, że skarżący poprzez dokonanie czynu mającego postać przestępstwa z Kodeksu karnego nie posiada nienagannej opinii warunkującej otrzymanie licencji. Okoliczność, iż skarżący posiada w chwili obecnej pozytywną opinię nie wyłącza stwierdzenia, że dopuszczając się czynu zabronionego przeciwko działalności instytucji państwowych (znieważenie funkcjonariusza) dał wyraz temu, że prognoza, co do przestrzegania norm prawnych w zakresie dbałości o właściwą zgodną z prawem o ochronę fizyczną jest pozytywna. Ustawa wymaga, bowiem posiadania nienagannej opinii, a zdaniem Sądu nie może legitymować się taka opinią osoba, która co prawda posiada pozytywną opinię z miejsca zamieszkania, a równocześnie zostaje uznana winną wyrokiem sądu za dopuszczenie się przestępstwa, również w przypadku, gdy skaranie uległo zatarciu. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.