VIII SA/Wa 455/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2012 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania A. N. od decyzji Prezydenta Miasta R. (dalej: "organ pierwszej instancji", "Prezydent") z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...] ustalającej A. N. –współwłaścicielowi nieruchomości położonej w R. przy ul. D. oznaczonej nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] o pow. [...] m2 opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek podziału działki nr [...], w wysokości [...] zł orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r, Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 98a, 147 oraz 148 ust. 1,2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Tekst jedn. Dz. U. z 2010 roku, Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej: "u.g.n.") oraz uchwały Nr 191/2007 Rady Miejskiej w R. z dnia 29 października 2007 r. (Dz. Urz. Województwa [...] z 2007 r., Nr 247, poz. 7205) ustalił A. N. (dalej: "skarżący") będącemu współwłaścicielem działki nr [...] położonej przy ul. D. w R., opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, stanowiącą 30% różnicy pomiędzy wartością jaką miała nieruchomość przed podziałem, a jej wartością po podziale. Wskazał, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...] Prezydent Miasta R. zatwierdził podział nieruchomości, w tym podział działki nr [...] położonej w R. ul. D. mającej urządzoną księgę wieczystą nr KW Nr [...]. Uchwałą Rady Miejskiej w R. Nr 191/2007 z dnia 29 października 2007 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych na terenie miasta R. w związku z ich podziałem, została ustalona stawka 30% opłaty adiacenckiej różnicy między wartością nieruchomości przed podziałem, a wartością nieruchomości po podziale. Różnica ta zgodnie z operatem wyceny sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego wynosi [...] zł, a 30% tej kwoty wynosi [...] zł. W stosunku do posiadanego przez skarżącego udziału w nieruchomości w wysokości ½ części opłata wynosi [...] zł i opłatą w takiej kwocie obciążono skarżącego. W odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji, skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 84 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 98a u.g.n. poprzez błędne zastosowanie oraz brak wezwania przez organ I instancji do wzięcia udziału w sprawie nowych właścicieli działek powstałych po podziale. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, bądź ewentualnie o uchylenie i umorzenie postępowania. Uzasadniając skarżący podniósł, że operat szacunkowy został sporządzony w dniu [...] listopada 2011 r., a postępowanie wszczęto w dniu [...] listopada 2011 r., co powoduje, że operat szacunkowy nie ma waloru opinii biegłego. Nadto zdaniem skarżącego stroną postępowania winni być nowi właściciele działek powstałych po podziale. W ocenie skarżącego organ I instancji nie podał stanu nieruchomości przed i po podziale, co uniemożliwia kontrolę zaskarżonych decyzji przez stronę oraz narusza zasadę wyrażoną w art. 11 k.p.a. Rozpatrując odwołanie skarżącego, Kolegium wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] marca 2012 r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2012 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy przytoczył treść art. 98a ust. 1 u.g.n. Wywiódł, iż w myśl powołanego przepisu art. 98a ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału. Podniósł, iż ustawodawca nie nałożył na organy samorządu obowiązku ustalania opłaty adiacenckiej, lecz jedynie zezwolił na ustalenie tej opłaty w sytuacji, gdy wskutek podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość. Organ ustalający przedmiotową opłatę jest obowiązany dowieść, na podstawie zebranego materiału dowodowego, że w wyniku podziału konkretnej nieruchomości nastąpił niewątpliwy wzrost jej wartości. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed podziałem, a wartością jaką nieruchomość ma po podziale. Wysokość stawki opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały, a wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określają rzeczoznawcy majątkowi w sposób określony przepisami art. 150 - 158 u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Organ odwoławczy wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie ustalona opłata adiacencka dotyczy nieruchomości położonej w R. przy ul. D., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej współwłasność J. P. i A. N. (Kw Nr [...]), której podział został zatwierdzony decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. (decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] kwietnia 2009 r.). Teren nieruchomości nie jest objęty ustaleniami żadnego obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R.. Podział nieruchomości nie był dokonany w trybie art. 95 u.g.n. Z decyzji o podziale nieruchomości wynika, że podziału dokonano na wniosek współwłaścicieli działki. Dla terenu tej nieruchomości została wydana decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. (znak [...]), która ustaliła warunki zabudowy i zagospodarowania terenu pod budowę 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dla części działek nr [...],[...],[...],[...]. Organ odwoławczy wskazał, iż trzyletni termin do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem upływa w dniu [...] kwietnia 2012 r. Jako dowód wzrostu wartości nieruchomości organ I instancji przedstawił operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego B. S. z dnia [...] listopada 2011 r., sprostowany w dniu [...] grudnia 2011 r. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż sporządzenie takiego operatu szacunkowego przed formalnym wszczęciem postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej jest racjonalnie uzasadnione. W ocenie Kolegium gdyby z operatu szacunkowego wynikało, że na skutek podziału nieruchomości nie doszło do wzrostu jej wartości, bezprzedmiotowe byłoby wszczynanie postępowania administracyjnego na podstawie art. 98a u.g.n. Nadto wskazało, iż z powyższych dokumentów wynika, że wartość działki stanowiącej własność skarżącego wzrosła w związku z podziałem i że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej została wydana przed upływem trzyletniego terminu do jej wydania, przewidzianego w art. 98a ust. 1 u.g.n. Następnie Kolegium wskazało, iż stosownie do treści art. 154 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca oszacował wartość nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Uzasadniając wybór metody rzeczoznawca podała, że na obszarze miasta R., gdzie położona jest wyceniana nieruchomość, w ciągu ostatnich dwóch lat wystąpiła dostateczna ilość transakcji kupna - sprzedaży nieruchomości. Rzeczoznawca wybrała 11 transakcji z roku 2010 i 2011, na podstawie których określono cenę maksymalną, minimalną oraz średnią arytmetyczną. W operacie szacunkowym rzeczoznawca dokonała analizy i charakterystyki rynku nieruchomości oraz analizy transakcji uwzględnionych w procesie wyceny. Podała również sposób wyceny, wskazując zastosowaną metodę wyceny. Stosując powyższy sposób i metodę wyceny oraz współczynniki korygujące cenę średnią rzeczoznawca ustaliła, że wartość nieruchomości przed podziałem wyniosła [...] zł, a po podziale wartość wynosi [...] zł. Wzrost wartości wyniósł [...] zł. Oceniając operat szacunkowy Kolegium stwierdziło, że cały proces szacunkowy przedstawiony przez rzeczoznawcę jest wyczerpujący i nie zawiera błędów. Dla potrzeb wyceny zastosowano prawidłowo obowiązujące w tym zakresie przepisy prawne. Sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego opinia w formie operatu szacunkowego stanowi – w ocenie Kolegium – wiarygodny dowód na wzrost wartości nieruchomości, z tytułu podziału. Zdaniem Kolegium wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału został przez organ I instancji udowodniony. Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, iż skarżący nie zakwestionował operatu ani w trybie art. 157 u.g.n., ani nie przedstawił własnej wyceny spornej nieruchomości. Zarzuty odwołania Kolegium uznało za bezzasadne. Odnosząc się m.in. do zarzutu pominięcia w postępowaniu w charakterze stron nowych właścicieli nieruchomości, Kolegium stwierdziło, że z treści przepisu art. 98a u.g.n. nie da się wywieść aby stroną postępowania, w trybie tegoż przepisu, miałaby być inna osoba niż właściciel nieruchomości, dokonujący jej podziału. Możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej w trybie art. 98a u.g.n. związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, wskutek którego wielkość nowo powstałych działek pozwala na korzystniejsze gospodarcze ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej. Z ostatecznym w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięciem Kolegium z dnia [...] marca 2012 r. nie zgodził się skarżący. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie występując o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zarzucił naruszenie przepisów: – art. 84 § 1 k.p.a. przez błędne zastosowanie, czym naruszone zostało prawo strony do rzetelnego postępowania administracyjnego; – art. 98a u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie; – brak wezwania przez organ odwoławczy do wzięcia udziału w sprawie nowych właścicieli powstałych po podziale działek, przez co decyzja została skierowana do podmiotu nie będącego stroną niniejszego postępowania. Uzasadniając skarżący podniósł m.in., iż sporządzony operat szacunkowy jest nierzetelny i nie odnosi się do realiów sprawy. Podniósł, iż decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna [...] kwietnia 2009 r. Tymczasem rzeczoznawca na potrzeby sporządzenia operatu wybrała 11 transakcji porównawczych z 2010 i 2011 r. W ocenie skarżącego do porównywania cen nie można wziąć transakcji, jakie miały miejsce w 2010 i 2011 r., gdyż opłata zostanie wyliczona niezgodnie z przepisami prawa, przyjęte ceny będą dotyczyły innego okresu, aniżeli wymagany ustawą. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Niniejsza sprawa zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który zgodnie z art. 1 § 2 tej ustawy dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, Nr 270) (dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniom skargi w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa, o którym mowa wyżej. Zgodnie z art. 98 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 roku Nr 102, poz. 651 ze zm.), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. W myśl ustępu 1a art. 98 a ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż do podziału nieruchomości doszło na wniosek współwłaścicieli nieruchomości A. N. i J. P., a decyzja zatwierdzająca podział zapadła w dniu [...] kwietnia 2009 roku. Jak wynika z adnotacji zamieszczonej na ostatniej stronie uzasadnienia decyzji, w dniu [...] maja 2009 roku decyzja z ta stała się ostateczna. Decyzja ustalająca opłatę zapadła w dniu [...] stycznia 2012 roku, to jest przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. W dacie [...] maja 2009 roku obowiązywała Uchwała Nr 191/2007 Rady Miejskiej w R. z dnia 29 października 2007 roku w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości cen nieruchomości położonych na terenie miasta R. w związku z ich podziałem (Dz. Urz. Województwa [...] z 1 grudnia 2007 roku, Nr 247, poz. 7205), która w § 1 ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 30 % różnicy między wartością nieruchomości przed podziałem, a wartością nieruchomości po podziale. Na podstawie art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami Rada Ministrów wydała w dniu 21 września 2004 roku Rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004r., Nr 207, poz. 2901 ze zm.). W myśl art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Wycena nieruchomości w operacie szacunkowym sporządzonym przez mgr inż. B. S. została sporządzona zgodnie z obowiązującymi w tej mierze przepisami. Rzeczoznawca majątkowy, o którym mowa, realizując zapisy art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zastosowała przy wycenie podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, uzasadniając wybór podejścia, metody i techniki szacowania na stronie 9 operatu. Wobec tego, iż w myśl art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej nie budzi wątpliwości i nie jest sprzeczne z przepisami przyjęcie do porównania transakcji z 2010 i 2011 roku. Jak słusznie zauważa skarżący ustalenie opłaty adiacenckiej następuje w związku ze wzrostem wartości nieruchomości wskutek jej podziału. Podział ten, jak była o tym mowa wyżej, winien nastąpić na wniosek właściciela nieruchomości. Z tego względu opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z podziałem obciąża właściciela nieruchomości, na którego wniosek dokonano podziału, zaś obciążenie hipoteką nieruchomości może mieć miejsce wyłącznie w przypadku, gdy zobowiązanie stanowiące przedmiot hipoteki jest zobowiązaniem właściciela nieruchomości. Dopuszczalność ustanowienia hipoteki na nieruchomości, o której mowa w art. 147 ust. 1 w zw. z art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie oznacza, że nabywcy nieruchomości powstałych w wyniku podziału winni brać udział w niniejszym postępowaniu w charakterze strony. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie mają oni interesu prawnego, ani obowiązku w tej sprawie. W ocenie Sądu brak jest też podstaw do formułowania zarzutu naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. Z uwagi na przedmiot decyzji i okoliczność, iż podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej jest art. 98 a ustawy o gospodarce nieruchomościami zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy tej ustawy, dotyczące wyceny nieruchomości. Zgodnie z art. 149 ustawy, o której mowa, przepisy rozdziału 1 – Określanie wartości nieruchomości (art. 147 – art. 159) stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Tym samym przy zastosowaniu przepisów, o których mowa wyżej ustalenie wartości nieruchomości odbywa się poprzez sporządzenie przez rzeczoznawcę majątkowego na piśmie opinii o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Z akt administracyjnych zgodnie z twierdzeniem skarżącego, nie kwestionowanym przez organy administracji wynika, iż postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zostało wszczęte w dniu [...] listopada 2011 roku, podczas gdy operat szacunkowy pochodzi z daty [...] listopada 2011 roku, to jest wcześniejszej niż data wszczęcia postępowania. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania, zawierające także informację o sporządzonym operacie szacunkowym zostało skarżącemu doręczone w dniu [...] listopada 2011 roku. W dniu [...] grudnia 2011 roku zostało skarżącemu doręczone pismo zawierające wyjaśnienie stanu sprawy wraz z informacją o zgromadzeniu całego materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z tym materiałem i możliwości składania wniosków mających na celu jego uzupełnienie. Tym samym uchybienie treści art. 10 k.p.a. poprzez sporządzenie operatu szacunkowego przed wszczęciem postępowania administracyjnego, wobec umożliwienia stronie zapoznania się z całością zebranych dowodów i wypowiedzenia się co do tych dowodów w myśl obowiązku nałożonego na organ tym przepisem nie stanowi naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił zgodnie z treścią wyroku.