VIII SA/Wa 456/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Marek Wroczyński, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lipca 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia[...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia za okres od 1 do 28 lutego 2021 roku uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2021 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS", "organ"), działając na podstawie art. 31 zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U z 2020 r., poz. 1842 ze zm.; dalej: "ustawa o COVID-19") w związku z art. 31 zy ust. 1 ustawy COVID 19 i § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz.U z 2021 r., poz. 371; dalej: "rozporządzenie z dnia 26 lutego 2021 r.") oraz w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.; dalej: "u.o.s.u.s."), odmówił M. S. (dalej: "skarżący", "strona") prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia [...] lutego 2021 r. do dnia [...] lutego 2021 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia ZUS powołał, że zgodnie z § 10 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2021 r., płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 listopada 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 49.32.Z, 49.39.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90,01,Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40 % w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r., zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od dnia 1 lutego 2021 r. do dnia 28 lutego 2021 r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten okres. Zgodnie z § 11 pkt 3 ww. rozporządzenia warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za luty 2021 r., nie później niż do dnia 31 marca 2021 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Następnie organ wskazał, że jak wynika z akt sprawy skarżący, we wniosku z [...] marca 2021r. o zwolnienie z opłacenia składek za luty 2021 r. oświadczył, że przeważającym rodzajem jego działalności na 30 listopada 2020r. był kod 56.10.A – restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne. Analiza danych zawartych w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej – CEiDG wykazała natomiast, że zmiany kodu przeważającej działalności PKD na 56.10.A skarżący dokonał [...] grudnia 2020r. Wg wcześniejszego wpisu CEiDG z 20 lutego 2020 r. przeważającą działalnością była zaś sprzedaż detaliczna elektrycznego sprzętu gospodarstwa domowego prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach - kod 47.54.Z. Zdaniem ZUS, w świetle powołanego na wstępie § 10 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2021 r., z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za luty 2021 r. mogą występować przedsiębiorcy, którzy na dzień 30 listopada 2020r. prowadzili przeważającą działalność z określonymi w rozporządzeniu kodami PKD. W związku z tym uznał, że kod 47.54.Z jaki obowiązywał skarżącego na 30 listopada 2020 r. nie uprawniał jego do zwolnienia z opłacania przedmiotowych składek za luty 2021 r. Wskazał zatem, iż związku z powyższym, nie przysługuje skarżącemu prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za luty 2021 r. Skargę (data wpływu do organu - [...] kwietnia 2021 r.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł skarżący, rezygnując tym samym ze złożenia do organu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W skardze tej skarżący, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wypłacanie należności. Zaskarżonej decyzji postawił zarzuty naruszenia art. 138 § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 31 zq ust. 8 ustawy o COVID-19. Wskazał, że działalność gospodarczą prowadzi od 2005r. Terminowo dokonuje przy tym rozliczeń z ZUS, składając stosowne deklaracje. Od 2017r. poszerzył działalność o gastronomię (przeważający kod PKD). Kod ten nie został jednak zmieniony do grudnia 2020r. w wyniku niedopatrzenia. O prowadzeniu działalności w ww. zakresie świadczą nadto w jego ocenie dokumenty finansowe firmy oraz przeważająca liczba osób zatrudnionych w restauracji. Stwierdził, że bez pomocy finansowej jego działalność nie przetrwa oraz nie będzie możliwe utrzymanie miejsc pracy. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 137), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji), zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 1325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Obowiązany jest przy tym ocenić, czy w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, czy stronie skarżącej organy zapewniły możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a także czy organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. Należy zauważyć, że postępowanie administracyjne jest zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje następujące etapy: a) ustalenie, jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym na potrzeby rozstrzygnięcia; b) uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów i w oparciu o przyjętą teorię dowodów; c) subsumpcja faktu uznanego za udowodniony, pod stosowaną normę prawną; d) wiążące ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę wyżej przedstawione kryteria należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej winny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Chodzi tutaj nie tylko o zaufanie do pojedynczego organu prowadzącego konkretne postępowanie w indywidualnej sprawie, ale przede wszystkim o budowanie zaufania obywateli do organów władzy państwowej in gremio. Zdaniem Sądu, nie ma możliwości zadośćuczynienia tej zasadzie w oderwaniu od krajowego kontekstu społecznego. Jeśli bowiem państwo wprowadza w stosunku do obywateli szereg instrumentów prawnych (ograniczeń, zakazów, nakazów) inny organ tej władzy kształtując indywidualną sytuację obywatela, dla pełnej realizacji tej zasady powinien wziąć pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych i prawnych, a przy wykładni przepisów obowiązujących winien dbać o spójność przekazu jaki władza kieruje do obywateli. Oznacza to, że organ powinien uwzględniać przy wykładni przepisów szerszy kontekst społeczny, w jakim przepisy te były wprowadzane, a także dokonać ich wykładni w taki sposób, aby obywatel, którego przepisy dotyczą, po ostatecznym ukształtowaniu jego sytuacji prawnej przez organ władzy publicznej mógł mieć w dalszym ciągu racjonalne przekonanie, że nie został pokrzywdzony na skutek działań organów państwa. Odnosząc powyższe rozważania na stanu faktycznego niniejszej sprawy należy zauważyć, że przepis art. 31 zy ust.1 ustawy o COVID-19 wskazuje, że Rada Ministrów może, w celu przeciwdziałania COVID-19, w drodze rozporządzenia, określić inne okresy zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek, niż określone w art. 31zo ust. 1-3 dla wszystkich albo niektórych płatników składek, którzy byli uprawnieni do zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek na podstawie art. 31zo ust. 1-3, lub objąć tym zwolnieniem innych płatników składek, mając na względzie okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, skutki nimi wywołane, ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej wynikające z tych stanów oraz obszary życia gospodarczego i społecznego w szczególny sposób dotknięte konsekwencjami COVID-19. W wykonaniu tej delegacji zostało wydane rozporządzenie z dnia 26 lutego 2021 r. Zgodnie z § 10 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2021 r. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 3 maja 2021 r.), zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od dnia 1 lutego 2021 r. do dnia 28 lutego 2021 r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten okres, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 listopada 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, wskazanymi w tym przepisie kodami, którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r. Istotne zatem było w dacie rozpoznawania przez organ złożonego w niniejszej sprawie wniosku ustalenie jaką przedsiębiorca prowadził faktycznie działalność w dacie 30 listopada 2020 r. Wprawdzie w myśl § 10 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2021 r. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 3 maja 2021 r.) oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, 2 i 22a, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 listopada 2020 r., lecz w sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem REGON, a faktycznie wykonywaną działalnością należy ustalić stan rzeczywisty. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 5 ust.1 pkt 8 ustawy z dnia 6 września 2018 r. o Centralnej Ewidencji, Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorców (Dz.U z 2020 r, poz. 2296; dalej: "ustawa o CEIDG") wpisowi do ewidencji podlegają dane o przedmiocie wykonywanej działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie podklasy, w tym jeden przedmiot przeważającej działalności. Zgodnie z § 9 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 roku w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzoru wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz.U z 2015 r., poz. 2009 ze zm.; dalej: "rozporządzenie w sprawie rejestru") – rodzaj przeważającej działalności ustala się odpowiednio – na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub jeżeli nie jest to możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących wykonujących poszczególne rodzaje działalności. Należy pamiętać, że rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy z 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz.U z 2020 r., poz. 443). Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objęta kodami PKD wpisanymi w rejestrze podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego w obszarze działalności gospodarczej. W świetle poglądów prawnych prezentowanych w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. wyroki z 7 stycznia 2013 r., sygn. akt II UK 142/12 i z 23 listopada 2016 r., sygn. akt II UK 402/15) oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. W sytuacji gdy następuje zmiana danych określonych w ustawie o CEIDG między innymi w zakresie przedmiotu przeważającego rodzaju działalności, przedsiębiorca w terminie 7 dni winien złożyć wniosek o ich aktualizację. Tak więc, regulacje prawne wyżej powołane wskazują, że o rodzaju przeważającej działalności gospodarczej de facto decyduje procentowy udział w wartości przychodów ze sprzedaży bądź udziału pracujących w poszczególnych rodzajach prowadzonej działalności. Należy zauważyć, że przepisy ustawy o COVID -19, ani rozporządzenia z dnia 26 lutego 2021 r. nie wyłączyły stosowania w tym postępowaniu normy art. 76 § 3 k.p.a. Oznacza to, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w ustawie i rozporządzeniu, może przeprowadzić dowód przeciwko treści wpisu w dokumencie urzędowym. Obalenie domniemania polegać będzie na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż wynikający z danych pozyskanych przez organ z rejestru podmiotów REGON. W tej sytuacji, to przedsiębiorca, który nie dokonał w przewidzianym terminie zmiany, winien w tym postepowaniu zaoferować dowody, które jednoznacznie wskażą, że w tej dacie wykonywał inny rodzaj przeważającej działalności niż wynika z wypisu rejestru REGON. W ocenie Sądu, w sytuacji pandemii, gdzie byt i dalsza działalność gospodarcza może zależeć od skorzystania przez przedsiębiorcę ze zwolnienia z opłacania składek, szczególnie gdy została zgłoszona sygnalizacja o rozbieżności pomiędzy wpisem a prowadzoną działalnością winno być przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w tym przedmiocie. Formalne uchybienie w postaci braku zmiany wpisu do rejestru nie może bowiem rozstrzygać o braku przyznania pomocy dla przedsiębiorcy. Tym samym organ rozpoznając wniosek skarżącego o zwolnienie z obowiązku opłacania składek winien był zobowiązać skarżącego do przedłożenia dowodów obrazujących i wskazujących na rzeczywisty, przeważający rodzaj działalności, który prowadził na dzień 30 listopada 2020 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić powyższe rozważania i ocenę prawną oraz treść rozporządzenia z dnia 26 lutego 2021 r. z uwzględnieniem zmian wprowadzonych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2021 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. z 2021r. poz. 713). Zgodnie bowiem z § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia z dnia 16 kwietnia 2021 r. do wniosków złożonych na podstawie § 4 ust. 1 oraz § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu dotychczasowym, nierozpatrzonych przed dniem 4 maja 2021 r., stosuje się przepisy dotychczasowe, z wyjątkiem terminu przesłania deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych, do których stosuje się przepisy niniejszego rozporządzenia. Z dniem 4 maja 2021 r. daty 30 listopada 2020 r. wskazane uprzednio w § 10 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2021 r. od dnia 4 maja 2021 r. zostały zastąpione datami 31 marca 2021 r. Tym samym w okolicznościach niniejszej sprawy badanie rzeczywistego, przeważającego rodzaju prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej przy ponownym rozpoznaniu wniosku, wobec tego, że nastąpi po dacie 4 maja 2021r., powinno mieć miejsce na datę 31 marca 2021r. Z tych względów Sąd rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.