VIII SA/Wa 457/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Marek Wroczyński, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lipca 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia za okres od 1 do 30 listopada 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2021 r., nr [...] Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "kpa") oraz art. 31 zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U z 2020 r., poz. 1842 ze zm.; dalej: "ustawa o COVID -19"), w wyniku rozpatrzenia wniosku M. S. (dalej: "skarżący", "strona") o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy decyzję własną z [...] stycznia 2021, nr [...] odmawiającą stronie prawa do zwolnienia z opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia ZUS wskazał, że [...] stycznia 2021 r. skarżący wystąpił do ZUS z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za listopad 2020 r. W wyniku jego rozpoznania, [...] stycznia 2021 r. została wydana decyzja odmawiająca przedmiotowego prawa do zwolnienia z opłacania ww. należności za wskazany okres. Analiza dokumentów zgłoszeniowych w CEIDG wykazała bowiem, że na [...] września 2020 r. skarżący był zgłoszony z przeważającym kodem PKD 47.54.Z, tj. nieuprawiającym do uzyskania zwolnienia za listopad 2020 r. W dniu [...] grudnia 2020 r. zostały skorygowane dokumenty wykazujące, że działalność była prowadzona z przeważającym kodem PKD 56.10.A. Warunkiem uzyskania zwolnienia za listopad 2020 r. było natomiast prowadzenie działalności z przeważającym kodem PKD uprawniającym do zwolnienia na 30 września 2020 r. Według analizy danych rodzaj przeważającej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 uprawniający do uzyskania zwolnienia został skorygowany po 30 września 2020 r. Organ odwoławczy podniósł, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wyjaśnił, że kod PKD 56.10.A jest przeważającym PKD w działalności skarżącego od [...] lipca 2017 r., o czym świadczą dokumenty finansowe z trzech ostatnich lat, które skarżący może przedstawić, i z których wynika, że główny przychód strona osiąga z prowadzonej restauracji, a dokumenty CEIDG zostały skorygowane [...] grudnia 2020 r.- zgodnie ze stanem faktycznym. W zaskarżonej decyzji, utrzymującej decyzję ZUS z dnia [...] stycznia 2021 r. w mocy organ wskazał, że zgodnie z art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID - 19, płatnikowi składek prowadzącemu na dzień 30 września 2020 r. działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 jako rodzaj przeważającej działalności kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r. Zgodnie natomiast z art. 31zo ust. 11 oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. Obowiązek zbadania działalności według kodu PKD dotyczy wszystkich płatników składek. Jeżeli przeważający rodzaj prowadzonej działalności jest inny niż określony w ustawie, nie ma podstawy prawnej do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o zwolnienie ze składek, nawet, jeśli główny dochód osiągany jest z prowadzenia restauracji. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy wskazał, że na dzień 30 września 2020 r. w Bazie REGON przeważającą działalność skarżącego wg PKD stanowiła sprzedaż detaliczna elektrycznego sprzętu gospodarstwa domowego prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach, kod PKD 47.54.Z., który nie został wskazany w ustawie jako uprawniający do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek za okres od [...] listopada 2020 r. do [...] listopada 2020 r. Ustawodawca natomiast nie przewidział innych, niż kod PKD w Bazie REGON okoliczności uprawniających do zwolnienia ze składek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący, występując o uchylenie zaskarżonej decyzji, postawił zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 31 zq ust. 8 ustawy o COVID – 19. Wskazał, że działalność gospodarczą prowadzi od 2005r. Terminowo dokonuje przy tym rozliczeń z ZUS, składając stosowne deklaracje. Od 2017r. poszerzył działalność o gastronomię (przeważający kod PKD). Kod ten nie został jednak zmieniony do grudnia 2020r. w wyniku niedopatrzenia. O prowadzeniu działalności w ww. zakresie świadczą nadto w jego ocenie dokumenty finansowe firmy oraz przeważająca liczba osób zatrudnionych. Stwierdził, że bez pomocy finansowej jego działalność nie przetrwa oraz nie będzie możliwe utrzymanie miejsc pracy. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji), zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 1325 ze zm.; dalej: "ppsa"), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Obowiązany jest przy tym ocenić, czy w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, czy stronie skarżącej organy zapewniły możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a także czy organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. Należy zauważyć, że postępowanie administracyjne jest zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje następujące etapy: a) ustalenie, jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym na potrzeby rozstrzygnięcia; b) uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów i w oparciu o przyjętą teorię dowodów; c) subsumpcja faktu uznanego za udowodniony, pod stosowaną normę prawną; d) wiążące ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę wyżej przedstawione kryteria należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 8 kpa organy administracji publicznej winny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Chodzi tutaj nie tylko o zaufanie do pojedynczego organu prowadzącego konkretne postępowanie w indywidualnej sprawie, ale przede wszystkim o budowanie zaufania obywateli do organów władzy państwowej in gremio. Zdaniem Sądu, nie ma możliwości zadośćuczynienia tej zasadzie w oderwaniu od krajowego kontekstu społecznego. Jeśli bowiem państwo wprowadza w stosunku do obywateli szereg instrumentów prawnych (ograniczeń, zakazów, nakazów) inny organ tej władzy kształtując indywidualną sytuację obywatela, dla pełnej realizacji tej zasady powinien wziąć pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych i prawnych, a przy wykładni przepisów obowiązujących winien dbać o spójność przekazu jaki władza kieruje do obywateli. Oznacza to, że organ powinien uwzględniać przy wykładni przepisów szerszy kontekst społeczny, w jakim przepisy te były wprowadzane, a także dokonać ich wykładni w taki sposób, aby obywatel, którego przepisy dotyczą, po ostatecznym ukształtowaniu jego sytuacji prawnej przez organ władzy publicznej mógł mieć w dalszym ciągu racjonalne przekonanie, że nie został pokrzywdzony na skutek działań organów państwa. Odnosząc powyższe rozważania na stanu faktycznego niniejszej sprawy należy zauważyć, że przepis art. 31 zo ust.10 ustawy o COVID-19 wskazuje, że zwolnieniem z opłacania składek zostali objęci płatnicy składek, prowadzący wymienione w tym przepisie rodzaje działalności (oznaczonej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007) wg. stanu na 30 września 2020 r. Istotne jest zatem ustalenie jaką przedsiębiorca prowadził faktycznie działalność, a nie jaki rodzaj działalności jako przeważający figurował w rejestrze REGON. Wprawdzie w myśl art. 31 zo ust. 11 ustawy o COVID-19 (w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 lipca 2021 r.) oceny spełniania warunku z ust. 10 powołanej ustawy w zakresie oznaczania prowadzonej działalności gospodarczej dokonuje się na podstawie PKD w brzmieniu na 30 września 2020 roku, lecz w sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem REGON, a faktycznie wykonywaną działalnością należy ustalić stan rzeczywisty. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 5 ust.1 pkt 8 ustawy z dnia 6 września 2018 r. o Centralnej Ewidencji, Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorców (Dz.U z 2020 r, poz. 2296; dalej: "ustawa o CEIDG") wpisowi do ewidencji podlegają dane o przedmiocie wykonywanej działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie podklasy, w tym jeden przedmiot przeważającej działalności. Zgodnie z § 9 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 roku w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzoru wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz.U z 2015 r., poz. 2009 ze zm.; dalej: "rozporządzenie w sprawie rejestru") – rodzaj przeważającej działalności ustala się odpowiednio – na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub jeżeli nie jest to możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących wykonujących poszczególne rodzaje działalności. Należy pamiętać, że rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy z 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz.U z 2020 r., poz. 443). Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objęta kodami PKD wpisanymi w rejestrze podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego w obszarze działalności gospodarczej. W świetle poglądów prawnych prezentowanych w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. wyroki z 7 stycznia 2013 r., sygn. akt II UK 142/12 i z 23 listopada 2016 r., sygn. akt II UK 402/15) oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. W sytuacji gdy następuje zmiana danych określonych w ustawie o CEIDG między innymi w zakresie przedmiotu przeważającego rodzaju działalności, przedsiębiorca w terminie 7 dni winien złożyć wniosek o ich aktualizację. Tak więc, regulacje prawne wyżej powołane wskazują, że o rodzaju przeważającej działalności gospodarczej de facto decyduje procentowy udział w wartości przychodów ze sprzedaży bądź udziału pracujących w poszczególnych rodzajach prowadzonej działalności. Należy zauważyć, że przepisy ustawy o COVID -19 nie wyłączyły stosowania w tym postępowaniu normy art. 76 § 3 kpa. Oznacza to, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w ustawie, może przeprowadzić dowód przeciwko treści wpisu w dokumencie urzędowym. Obalenie domniemania polegać będzie na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż wynikający z danych pozyskanych przez organ z rejestru podmiotów REGON. W tej sytuacji, to przedsiębiorca, który nie dokonał w przewidzianym terminie zmiany, winien w tym postepowaniu zaoferować dowody, które jednoznacznie wskażą, że w tej dacie wykonywał inny rodzaj przeważającej działalności niż wynika z wypisu rejestru REGON. W ocenie Sądu, w sytuacji pandemii, gdzie byt i dalsza działalność gospodarcza może zależeć od skorzystania przez przedsiębiorcę ze zwolnienia z opłacania składek, szczególnie gdy została zgłoszona sygnalizacja o rozbieżności pomiędzy wpisem a prowadzoną działalnością winno być przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w tym przedmiocie. Formalne uchybienie w postaci braku zmiany wpisu do rejestru nie może bowiem rozstrzygać o braku przyznania pomocy dla przedsiębiorcy. Organ ponownie rozpoznając sprawę winien zatem zobowiązać skarżącego do przedłożenia dowodów obrazujących i wskazujących na rzeczywisty, przeważający rodzaj działalności, który prowadził na dzień 30 września 2020 r. Z tych względów Sąd rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.