VIII SA/Wa 458/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2013 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej Uniwersytetu K. S. [...] w W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania stypendium socjalnego oddala skargę. Wydziałowa Komisja Stypendialna Wydziału [...] Uniwersytetu [...] w W. (dalej "organ I instancji" lub "WKS") w dniu [...] stycznia 2013 r. działając na podstawie m.in. art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., zwanej dalej "K.p.a.") wydała decyzję nr [...] przyznającą A.S. stypendium socjalne w zwiększonej wysokości z tytułu zamieszkania w domu studenckim lub innym obiekcie niż dom studencki w kwocie [...] zł od dnia [...] grudnia 2012 r. do dnia [...] czerwca 2013 r. Organ I instancji odstąpił od sporządzenia uzasadnienia na podstawie art. 107 § 4 K.p.a. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. studentka złożyła odwołanie od decyzji WKS do Odwoławczej Komisji Stypendialnej Uniwersytetu [...] w W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji o przyznaniu stypendium socjalnego w zwiększonej wysokości na okres [...] miesięcy. Odwołująca się zarzuciła decyzji WKS: 1) naruszenie prawa materialnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. § 24 ust 4 pkt 1 Regulaminu pomocy materialnej dla studentów Uniwersytetu [...] w W., stanowiącego Załącznik do Zarządzenia nr [...] Rektora U[...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. poprzez nieprzyznanie stypendium z wyrównaniem od października, mimo że wniosek złożony został dnia [...] października 2012 r.; 2) naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7 , art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., z uwagi na niezbadanie w sposób wyczerpujący i obiektywny wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą, w szczególności poprzez niedokonanie oceny stanu faktycznego w oparciu o całokształt zebranego materiału dowodowego - art. 107 § 4 KPA, z uwagi na odstąpienie od uzasadnienia decyzji w sytuacji, gdy nie uwzględnia ona w całości żądania strony; - art. 8 w związku z art. 11 K.p.a., z uwagi na niebudzące zaufania i nieprofesjonalne potraktowanie sprawy, m.in. z uwagi na brak uzasadnienia, brak określenia, jakiego wniosku dotyczy decyzja oraz brak wyjaśnienia zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy; - art. 10 § 1 K.p.a., z uwagi na niezagwarantowanie stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych przez nią żądań; - art. 12 § 1 K.p.a., z uwagi na fakt pozbawionego jakichkolwiek podstaw zwlekania z doręczeniem decyzji przez okres ponad miesiąca od jej wydania. Odwoławcza Komisja Stypendialna Uniwersytetu [...] w W. (dalej "organ odwoławczy" lub "OKS") decyzją z dnia [...] marca 2013 r., działając na podstawie art. 173 ust. 1 pkt 1, art. 175 ust. 1 i 4, art. 177 ust. 4, art. 179, art. 184, art. 207 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 z późn. zm.), art. 104 i art. 138 K.p.a. oraz § 5, § 14 ust. 1, 3 i 4, § 22, § 23 ust. 1, § 24 ust. 1 i 4, § 25 Regulaminu pomocy materialnej dla studentów Uniwersytetu [...] w W. (U[...]), stanowiącym Załącznik do Zarządzenia nr [...] Rektora U[...] z dnia [...] sierpnia 2012 r.), po rozpatrzeniu odwołania, postanowiła uchylić decyzję organu I instancji i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] października 2012 r. został złożony przez studentkę wniosek o przyznanie pomocy materialnej w postaci stypendium socjalnego. Studentka została wezwana do uzupełnienia braków formalnych, które odebrała [...] października 2012 r. Braki formalne studentka uzupełniła [...] października 2012 r., [...] listopada 2012 r., [...] listopada 2012 r. oraz [...] listopada 2012 r. Następnie organ odwoławczy wskazał, że decyzja WKS wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, ponieważ nie zawiera ona wszystkich elementów koniecznych decyzji administracyjnej, wymienionych w art. 107 § 1 K.p.a. WKS ponownie rozpoznając sprawę, ma obowiązek zawrzeć w decyzji, wszystkie jej elementy konieczne, w szczególności uzasadnienie faktyczne. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. S. (dalej jako "skarżąca") wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Nadto wniosła o rozważenie zasadności uchylenia decyzji organu I instancji oraz, na podstawie art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2013 r., która to została wydana już po zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji OKS zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy art. 6, art. 8, art. 11, art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80, art. 138 § 2 w związku z art. 15, art. 138 w związku z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że po wydaniu zaskarżonej decyzji, dnia [...] kwietnia 2013 r., w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, WKS po raz kolejny przyznała jej stypendium socjalne w zwiększonej wysokości z tytułu zamieszkania w domu studenckim lub obiekcie innym niż dom studencki w kwocie [...] zł od dnia [...] grudnia 2012 r. do dnia [...] czerwca 2013 r. W uzasadnieniu tej decyzji WKS odniosła się zaś jedynie i to zdawkowo do kwestii przyznania skarżącej ww. stypendium na siedem miesięcy przytaczając na poparcie swojego stanowiska wyrwany z kontekstu fragment orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 września 2010 r. Uzasadniając zarzuty wobec zaskarżonej decyzji skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 6 K.p.a. organy prowadzące postępowanie administracyjne na każdym jego etapie obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby wyjaśnić wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Podejmując rozstrzygnięcie, organ odwoławczy nie może opierać się tylko na zarzutach strony, lecz każdorazowo uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy. Na mocy art. 11 K.p.a. powinien również wyjaśniać stronom zasadność przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Wyrazem realizacji tej zasady jest uzasadnienie decyzji, które w myśl art. 107 § 3 K.p.a. winno przekonywać stronę o prawidłowości rozstrzygnięcia. Przede wszystkim, organ winien przedstawić w nim swoją ocenę oraz motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich istotnych faktów i dowodów oraz podanie przyczyn nieuwzględnienia niektórych z nich jest przy tym niezbędne również z uwagi na realizację, określonej w art. 8 K.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zdaniem skarżącej decyzja OKS w sposób oczywisty narusza ww. przepisy -ogranicza się bowiem jedynie do streszczenia przebiegu postępowania, ogólnikowego stwierdzenia naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. przez WKS oraz do wskazania organowi I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązku zawarcia w decyzji wszystkich jej elementów koniecznych, w szczególności uzasadnienia faktycznego. Decyzja OKS ogranicza się jedynie do uchylenia decyzji WKS i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy nie podjął żadnych działań mających na celu rozstrzygnięcie odwołania skarżącej zgodnie z podniesionymi przez nią argumentami, co więcej - nie odniósł się w ogóle do zarzutów podniesionych przez nią w odwołaniu. Stosownie zaś do art. 15 K.p.a. i wyrażonej w tym przepisie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, każda sprawa administracyjna powinna podlegać dwukrotnemu, merytorycznemu rozstrzygnięciu. Zasadniczym celem postępowania odwoławczego jest kontrola, poprzez ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzji wydanej w I instancji. Oznacza to, że w wypadku skutecznego wniesienia odwołania, organ II instancji obowiązany jest do ponownego rozważenia materiału dowodowego i wydania decyzji rozstrzygającej co do meritum. Wydając rozstrzygnięcie organ odwoławczy powinien przy tym usunąć naruszenia prawa tak procesowego, jak i materialnego, których dopuścił się organ I instancji. Tymczasem, OKS nie rozpatrzył merytorycznie sprawy i nie wydał decyzji rozstrzygającej co do meritum, zgodnie z wolą wyrażoną przez skarżącą w odwołaniu. Dodatkowo, organ odwoławczy uchylając decyzję WKS na mocy art. 138 K.p.a. błędnie powołuje podstawę prawną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o odrzucenie skargi z powodu wniesienia jej przez skarżącą po upływie wymaganego terminu, ewentualnie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu do wniosku o odrzucenie skargi organ odwoławczy wskazał, że skarga została nadana w polskiej placówce pocztowej w dniu [...] maja 2013 r., zaś trzydziestodniowy termin do jej złożenia upłynął w dniu [...] maja 2013 r. Termin ten wprawdzie przypadł w wolną sobotę, która nie jest jednak uznawana w orzecznictwie za dzień ustawowo wolny od pracy, co wydłużałoby termin załatwienia sprawy. W związku z powyższym w sprawie nie miał zastosowania art. 57 § 4 K.p.a., który to stanowi, że jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ odwoławczy wskazał, że uchylenie decyzji organu I instancji nastąpiło z uwagi na brak jej uzasadnienia. Organ I instancji nie mógł zaś odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdyż nie spełnił żądania strony w całości. Decyzję organu I instancji należało więc uchylić z uwagi na niezawarcie wszystkich jej elementów, a zwłaszcza uzasadnienia co do którego organ wyższej instancji nie mógł się odnieść z uwagi na jego brak. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1259), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność, bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Badając sprawę pod kątem ww. kryteriów kontroli sądowej stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. W pierwszej kolejności odnieść się należy do wniosku organu o odrzucenie skargi. Wniosek organu nie zasługuje na uwzględnienie bowiem skarżąca składając skargę za pośrednictwem polskiej placówki pocztowej w dniu [...] maja 2013 r., zachowała termin na jej wniesienie. Wprawdzie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi upłynął w dniu [...] maja 2013 r., jednakże zauważyć należy, że termin ten przypadł w wolną sobotę, która jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 K.p.a. (patrz - uchwała NSA z 15 czerwca 2011 r., I OPS 1/11 opubl. ONSAiWSA 2011/5/95). W związku z tym, wbrew temu co podnosi organ w odpowiedzi na skargę, w niniejszej sprawie ma jednak zastosowanie art. 57 § 4 K.p.a., który to stanowi, że jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni. Tym najbliższym dniem powszednim był zaś dzień [...] maja 2013 r., tj. data nadania przez skarżącą skargi za pośrednictwem operatora pocztowego. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy stwierdzić należy, że decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję organu I instancji jest zasadna. Organ odwoławczy nie przywołał wprawdzie w sentencji swojego rozstrzygnięcia konkretnego paragrafu art. 138 K.p.a., niemniej jednak oczywistym jest, że podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 K.p.a. Wskazuje bowiem na to sformułowanie samej sentencji tego rozstrzygnięcia : "uchylić w całości... i przekazać do ponownego rozpatrzenia", jak i jego uzasadnienie, w którym to wskazano na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 K.p.a. oraz konieczność zawarcia w decyzji organu I instancji wszystkich jej elementów koniecznych, w szczególności uzasadnienia faktycznego. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję na podstawie ww. przepisu słusznie wskazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W decyzji organu I instancji nie ustalono bowiem nawet stanu faktycznego sprawy. Organ I instancji niewątpliwie uchybił więc art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. bowiem nie podjął wszelkich kroków do wyjaśnienia sprawy oraz nie zebrał i nie rozpatrzył w całości materiału dowodowego. Odstępując zaś od uzasadnienia swojej decyzji na podstawie art. 107 § 4 K.p.a., w sytuacji gdy nie uwzględnił całości żądania strony, organ I instancji uchybił temu przepisowi, jak również - co słusznie zauważył organ odwoławczy - naruszył art. 107 § 1 K.p.a. Z przepisu tego wynika bowiem, że decyzja powinna zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. W tej sytuacji organ odwoławczy wskazując na ww. naruszenie przepisu postępowania prawidłowo uznał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy zawarł też wskazanie co do tego, co winna zawierać decyzja administracyjna po ponownym rozpoznaniu sprawy. Zauważyć należy, że wskazanie to nie dotyczy tego, jakie rozstrzygnięcie ma być wydane po ponownym rozpoznaniu, a jedynie stanowi "podpowiedź" organu odwoławczego na co zwrócić winien uwagę organ I instancji wydając decyzję. Tym samym, uznać należy, że wbrew zarzutowi skargi organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 w związku z art. 15 K.p.a., czy też art. 138 w związku z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Organ odwoławczy nie mógł bowiem jako organ II instancji ponownie merytorycznie rozpoznać sprawy skoro - z uwagi na brak jakiegokolwiek uzasadnienia nie dokonał tego organ I instancji. Uzasadnienie organu odwoławczego jest zgodne z wymogami zawartymi w § 1 i 3 art. 107 K.p.a. Organ odwoławczy zawarł bowiem wszystkie niezbędne elementy decyzji administracyjnej, a jego uzasadnienie faktyczne i prawne należy uznać za wystarczające i przekonywujące zgodnie z art. 11 K.p.a. Zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. są zasadne, ale co do decyzji organu I instancji, a nie decyzji organu odwoławczego. Z powodu braku uzasadnienia decyzji organu I instancji, organ odwoławczy nie mógł się odnieść do zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu. Analizując przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się zaś innych naruszeń przepisów postępowania, w tym w szczególności podnoszonych w skardze art. 6 i art. 8 K.p.a., które to mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na koniec wyjaśnić jeszcze należy, że kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlegały jedynie zaskarżona decyzja organu odwoławczego z dnia [...] marca 2013 r. i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia [...] stycznia 2013 r. Kontroli tej nie mogła zaś być poddana decyzja organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2013 r. wydana w wyniku zaskarżonej decyzji. Przywołany przez skarżącą art. 135 p.p.s.a. ma zaś zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi. W takim dopiero bowiem przypadku podstawą do zastosowania tego przepisu może być stwierdzenie, że akty lub czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego. Decyzja organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2013 r. zapadła natomiast już po wydaniu rozstrzygnięcia organu odwoławczego z dnia [...] marca 2013 r., nie jest więc decyzją poprzedzającą wydanie zaskarżonej decyzji. W świetle powyższego Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.