VIII SA/Wa 46/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 25 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi S. Z., K. Z., A. Z., U. L. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2019 r., Nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu zażalenia A. P. na postanowienie Prezydenta [...] z [...] grudnia 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania o ustalenie odszkodowania, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy: Z akt sprawy wynika, że A. P. (w dniu [...] wrzesnia 2016 r.) i S. Z. (w dniu [...] wrzesnia 2016 r.) złożyli wnioski o ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości na podstawie decyzji z [...] maja 1974 r., znak: [...]. Jak ustalił Prezydent [...] (dalej również organ I instancji), wskazaną powyżej decyzją, orzeczono o wywłaszczeniu na własność Skarbu Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości prawa własności nieruchomości o pow. [...] m² położonej w W. w rejonie ulic K., K., D.. Nieruchomość w dacie jej przejęcia stanowiła współwłasność wielu osób, w tym: A. P. w [...] części oraz S. i A. małż. Z. w [...] części. Z dalszych ustaleń organu I instancji wynika, że ww. decyzją zostało ustalone z tytułu wywłaszczenia na rzecz ww. osób odszkodowanie za grunt w wysokości wynikającej z udziału w prawie własności wywłaszczonej nieruchomości oraz odszkodowanie za obiekty budowlane i rośliny. Postanowieniem z [...] grudnia 2016 r., Nr [...], Prezydent [...] działając na podstawie art. 4 pkt. 9b¹ ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), art. 61a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2016, poz. 23 ze zm., dalej kpa) odmówił wszczęcia postępowania na wniosek złożony [...] wrzesnia 2016 r. przez A. P. oraz wniosek złożony [...] wrzesnia 2016 r. przez S. Z. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w rejonie ulic K., K. i D. wywłaszczoną decyzją znak: [...] z dnia [...] maja 1974 r. Uzasadniając postanowienie organ I instancji wyjaśnił, że decyzja orzekająca o wywłaszczeniu pozostaje w obrocie prawnym, ponadto z tytułu wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej współwłasność m. in. A. P. oraz A. i S. małż. Z. zostało przyznane odszkodowanie i nie ma podstaw prawnych do ponownego rozpoznania kwestii ustalenia odszkodowania. Jak podkreślił organ I instancji brak jest postawy prawnej, na podstawie której można wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania strony. Stosownie do art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Rozpoznając zażalenie na powyższe postanowienie Wojewoda [...] (dalej również organ odwoławczy), zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy rozstrzygniecie organu I instancji, wskazując jako podstawę prawną art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Po przedstawieniu stanu sprawy, organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Terenów znak [...] z [...] maja 1974 r. zostało ustalone odszkodowanie za grunt w kwocie [...] zł. Z treści w/w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wynika, że odszkodowanie za grunt oraz składniki trwale z gruntem związane zostało ustalone na rzecz poszczególnych współwłaścicieli proporcjonalnie do wysokości ich udziałów we współwłasności. Jak podał organ odwoławczy ponadto A. P. przyznano dodatkowo odszkodowanie za należące do niej budynki w wysokości [...] zł oraz za rośliny w wys. [...] zł, natomiast małż. Z. przyznano odszkodowanie za rośliny w wys. [...] zł. Dodał jednocześnie, że po rozpatrzeniu odwołań części wywłaszczonych osób oraz Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] od decyzji znak: [...] z [...] maja 1974 r. Urząd [...], decyzją z dnia [...] czerwca 1974 r. znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Terenów. Powyższe wskazuje, że tożsamą pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawę, której stan faktyczny, ani prawny nie zmienił się do dnia złożenia wniosków A. P. i S. Z. rozparzyły prawomocnie organy obu instancji właściwe w sprawie. W ocenie organu odwoławczego w niniejszym postępowaniu nie ma możliwości odniesienia się co do meritum złożonych wniosków i wszczęcia postępowania w tym przedmiocie ze względu na istnienie w obrocie prawnym prawomocnego orzeczenia rozstrzygającego kwestię ustalenia odszkodowania. Podsumowując dokonane ustalenia organ odwoławczy wskazał, że brak jest formalnych podstaw do wszczęcia kolejnego postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania za grunt nieruchomości położonej w rejonie ulic K., K. i D. wywłaszczonej decyzją znak: [...] z dnia [...] maja 1974 r. Zdaniem organu odwoławczego Prezydent [...] prawidłowo orzekł o odmowie wszczęcia postępowania. Ubocznie zaznaczył, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Terenów znak [...] z dnia [...] maja 1974 r. toczy się przed Ministrem Finansów, Inwestycji i Rozwoju. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. Z. (dalej skarżący), nie zgadzając się w wydanymi rozstrzygnięciami. W skardze mającej charakter opisowy podniósł, że decyzja z [...] maja 1974 r. ustaliła jedynie odszkodowanie za roślinność i budynki i nie określiła odszkodowania za grunt. Podniósł, iż nigdy na jego rzecz oraz zmarłej żony nie wypłacono żadnego odszkodowania ani za grunt ani za poniesione nakłady i roślinność. Ponadto od kilkudziesięciu lat oczekuje na pozytywne załatwienie jego sprawy. Nie odwoływał się od decyzji wywłaszczeniowej. Wskazał także na okoliczność dokładnego przeszukania archiwów, bądź odtworzenia brakujących dokumentów, gdyż w jego ocenie postępowanie w jego sprawie nie zostało zakończone. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. W postępowaniu przed Sądem I instancji uczestnikami postępowania byli spadkobiercy po zmarłej A. Z. (żonie S. Z.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Sądowa kontrola przeprowadzona według wyżej wskazanych kryteriów wykazała, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W niniejszej sprawie kontroli sądu poddane zostało postanowienie odmawiające wszczęcia na wniosek S. Z. (i A. P.) postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w rejonie ulic K., K., D. w W., wywłaszczonej decyzją z [...] maja 1974 r., znak: [...]. Podstawę materialno prawną postanowienia, wydanego przez Prezydenta [...], stanowił art. 61 a § 1 kpa, zgodnie z którym - gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Stosując wskazany przepis organ uznał, że postępowanie nie może być wszczęte bowiem decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Terenów znak: [...] z [...] maja 1974 r. zostało ustalone odszkodowanie za grunt w kwocie [...] zł. Z treści w/w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, odszkodowanie za grunt oraz składniki trwale z gruntem związane zostało ustalone na rzecz poszczególnych współwłaścicieli proporcjonalnie do wysokości ich udziałów we współwłasności. Udział S. i A. małżonków Z. wynosił [...] części. Jest poza sporem, że rozpoznające wniosek organy odmówiły wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego, uznając, iż w decyzji z [...] maja 1974 r. - powyższe odszkodowanie zostało ustalone. Do akt sprawy dołączono wspomnianą decyzję, odpisy z ksiąg wieczystych. Wyjaśnić trzeba, że będący podstawą wydanych w sprawie postanowień art. 61a § 1 kpa przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania: pierwsza występuje, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania; druga zaś, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło rozstrzygnięcie, bądź doszło do upływu terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia. (patrz: B. Adamiak, w: B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2017, s. 385). Niedopuszczalne byłoby rozszerzanie stosowania tego przepisu na inne przypadki, nacechowane arbitralnością organu administracji. (patrz: R.Stankiewicz, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. pod red. R.Hausera i M.Wierzbowskiego, Warszawa 2015, s. 384). Warto również podkreślić, że art. 61a § 1 kpa stanowił przedmiot pogłębionych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2574/16, (CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zastosowanie przewidzianej tym przepisem instytucji powinno być ograniczone do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której organ w każdym, nawet najbardziej skomplikowanym, przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych przewidzianych przepisami kpa lub do takiej, w której organ prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające na podstawie o art. 7 i art. 77 § 1 kpa, jednocześnie odmawiając jego wszczęcia w oparciu o art. 61a § 1 kpa. W wyroku z 20 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1047/16 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przy ocenie istnienia przesłanek z art. 61a § 1 kpa organ nie bada merytorycznie wniosku, a tym samym nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, ponieważ wydając rozstrzygnięcie ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W ten nurt wpisuje się wypowiedź Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarta w wyroku z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 615/17, iż odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. W rozpoznawanej sprawie okolicznością, na którą powołał się organ odmawiając wszczęcia postępowania było stwierdzenie, że istnieje w obrocie prawnym prawomocna decyzja rozstrzygająca kwestię ustalenia odszkodowania. O tożsamości spraw można mówić wówczas, gdy dostrzegalna jest identyczność czterech elementów identyfikujących stosunek administracyjnoprawny: podmiotów, przedmiotu, determinanty faktycznej oraz determinanty prawnej. Zauważyć należy, że decyzja administracyjna, która stała się decyzją ostateczną, zgodnie z zasadą trwałości może być wzruszona tylko w nadzwyczajnym trybie kontroli, ponadto tworzy stan powagi rzeczy osądzonej. Sytuację taką należy rozumieć jako skuteczne, jednostronne, trwałe skonkretyzowanie stosunku administracyjnoprawnego między stroną postępowania a organem administracji publicznej, który dokonał takiej konkretyzacji. Od tej pory wzajemne relacje stron stosunku kształtuje decyzja administracyjna, usuwając w cień abstrakcyjną normę prawa administracyjnego materialnego, stanowiącą podstawę postępowania zwieńczonego wydaniem decyzji. Zasada res iudicata stanowi przeszkodę wobec ponownej konkretyzacji tego samego stosunku administracyjnoprawnego, a więc w oparciu o niezmieniony stan faktyczny i prawny sprawy, kształtowany przez przepisy prawa materialnego (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 249/13, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić należy, że organ ponownie nie może wszczynać postępowania i orzekać co do istoty sprawy w sprawie będącej już przedmiotem ostatecznego rozstrzygnięcia we wcześniejszej decyzji administracyjnej, a w przedmiotowej sprawie była to decyzja z [...] maja 1974 r. W ocenie Sądu rozpoznające wniosek skarżącego organy, powołując się na art. 61 a § 1 kpa, trafnie odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Odmowa wszczęcia postępowania uniemożliwia rozpoznanie merytoryczne sprawy. Podsumowując, po dokonaniu kontroli zaskarżonego postanowienia, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, sformułowane w skardze zarzuty i wspierające je argumenty, Sąd stwierdza, że brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska organu. Prawidłowe rozstrzygnięcie organu i bezzasadność zgłoszonych zarzutów skargi powodują jej oddalenie stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ----------------------- 6