VIII SA/Wa 460/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Starszy referent Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę. Decyzją znak [...] z [...] marca 2015 r. Wójt Gminy B. (dalej: Wójt, organ I instancji), działając na podstawie art. 34 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm., zwana dalej: p.g.k.) oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej: k.p.a.) umorzył postępowanie administracyjne wszczęte postanowieniem [...] z [...] października 2014 r. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, położonej w obrębie O., gmina B., oznaczonej jako działka nr [...], będącej własnością J. S. P. (dalej: skarżący, strona), posiadającej w Sądzie Rejonowym w G. urządzoną księgę wieczystą nr RAI G/00013743/8 z nieruchomością sąsiednią, położoną w obrębie O., gmina B., oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...], stanowiącą własność B. K. i posiadającą w Sądzie Rejonowym w G. urządzoną księgę wieczystą nr [...] (punkt 1 decyzji) oraz przekazał sprawę z urzędu do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w G. (punkt 2 decyzji). Uzasadniając decyzję Wójt podał, że na wniosek skarżącego, właściciela nieruchomości położonej we wsi O., gmina B., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], postanowieniem [...] z [...] października 2014 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia ww. nieruchomości z nieruchomością sąsiednią, oznaczoną jako działka nr [...], położoną w tejże wsi, będącą własnością B. K.. Do przeprowadzenia czynności technicznych rozgraniczenia upoważniony został geodeta uprawniony A. D. (uprawnienia zawodowe GUGIK Nr [...]). Geodeta przeprowadził czynności rozgraniczeniowe zgodnie z obowiązującymi przepisami prawnymi i technicznymi. Z wykonanych czynności sporządził operaty rozgraniczeniowe (jeden egzemplarz dla organu, a drugi z opinią techniczną dla Sądu), które zostały przyjęte do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w G. [...] lutego 2015 r. i oznaczone identyfikatorem ewidencyjnym [...]. Z protokołu granicznego sporządzonego przez geodetę w dniu [...] stycznia 2015 r. wynika, że sporu granicznego nie udało się zakończyć. Strony nie zawarły ugody oraz odmówiły podpisania protokołu granicznego. Powyższe, zgodnie z art. 34 ust. 2 p.g.k., skutkowało umorzeniem postępowania administracyjnego i przekazaniem sprawy z urzędu do rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy w G.. W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję skarżący podał, że podstawę umorzenia przez organ I instancji postępowania rozgraniczeniowego stanowiło ustalenie, że strony [...] stycznia 2015 r. nie zawarły ugody, sporu granicznego nie udało się zakończyć, a geodeta A. D., upoważniony do przeprowadzenia czynności technicznych, wykonał pracę zgodnie z przepisami prawnymi i technicznymi. Zdaniem skarżącego, organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe nie powinien wypowiadać się co do czynności technicznych przeprowadzonych przez uprawnionego geodetę. Ponadto, kontrola prawna nie została przeprowadzona prawidłowo. Protokół graniczny zawiera błędy merytoryczne, a złożona dokumentacja jest niekompletna. Zdaniem skarżącego, granica między działkami [...] i [...], wskazana przez geodetę prowadzącego rozgraniczenie, przebiegająca od punktu 350 do punktu 1159, nie odpowiada przebiegowi granicy ewidencyjnej, ustalonej w 1963 r. podczas zakładania ewidencji gruntów i budynków, która biegnie od punktu 132 do punktu 130. Skarżący podał, że geodeta nie namawiał stron do zawarcia ugody, co jest jego obowiązkiem w sporze odnośnie przebiegu granic nieruchomości, a Wójt nie odpowiedział na jego pismo z [...] stycznia 2015 r. Zastrzeżenia skarżącego dotyczą także przeprowadzenia samej rozprawy granicznej w terenie i treści spisanego protokołu granicznego oraz sporządzonej opinii do sądu. Skarżący podniósł, że w terenie, kiedy dowody są niewystarczające lub sprzeczne, geodeta prowadzący rozprawę graniczną zobowiązany jest wyjaśnić stronom o trudnościach w ustaleniu granic, a nie określać w sposób jednoznaczny jeden wariant przebiegu granicy. Wójt nie przeprowadził wnikliwie postępowania rozgraniczeniowego, a decyzję o umorzeniu wydał przedwcześnie. Decyzją znak [...] z [...] kwietnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: Kolegium, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu faktycznego i prawnego, Kolegium podało, że rozprawę rozgraniczeniową geodeta przeprowadził [...] stycznia 2015 r. przy udziale stron postępowania. Z czynności ustalenia przebiegu granic został sporządzony protokół graniczny oraz szkic graniczny, na którym zaznaczono przebieg spornej granicy w różnych wersjach. Granica oznaczona na szkicu granicznym linią prostą z punktu 1159 do punktu 350 została określona przez geodetę według zebranych dowodów, tj.: operatu ewidencji gruntów wsi O. nr [...] modernizacja ewidencji gruntów oraz operatu wywłaszczeniowego nr [...] podział działek między innymi: [...] i [...] na poszerzenie pasa drogi wojewódzkiej, w wyniku którego powstały działki o numerach: [...],[...],[...] i [...]. Granice wywłaszczonych działek nr [...] i nr [...] zostały ustalone protokolarnie przez geodetę J. Z., wyniesiono na grunt punkty 349 i 350, stanowiące północno-zachodnią granicę działki nr [...] oraz punkty 350 i 351, stanowiące północno-zachodnią granicę działki nr [...]. Podział został zatwierdzony decyzją Wojewody [...] nr [...]. Kolegium wskazało, że granica oznaczona na szkicu granicznym linią prostą przerywaną z punktu 130 (palik) do punktu 132 (palik) stanowi granicę zamarkowaną palikami przez geodetę W. W. (zgłoszenie nr [...]) według danych z zarysu pomiarowego operatu ewidencji gruntów wsi O. nr [...]. Na granicę biegnącą linią prostą z punku 1159 do punktu 350 wyraża zgodę B. K.. Według jej oświadczenia, granica między działkami [...] i [...] była wyznaczona miedzą, przy której postawiła ogrodzenie i na której stoi słup elektryczny. Skarżący nie wyraził zgody na granicę biegnącą linią prostą z punku 1159 do punktu 350 i oświadczył, że granica jego działki biegnie z punktu 130A prosto do punku 132, w którym znajduje się palik wbity przez geodetę W. W., wyznaczającą granice pomiędzy przedmiotowymi działkami w ramach zgłoszenia nr [...] zgodnie ze stanem użytkowania od drogi gminnej do ogrodzenia podwórka B. K.. Skarżący twierdził, że ogrodzenie B. K. i słup elektryczny stoją w jego polu. Jego zdaniem, zamówiony przez niego geodeta W. W. w ramach zgłoszenia nr [...] właściwie wskazała granicę i zamarkowała palikami w punktach 130 i 132. Jako propozycję ugody skarżący zaproponował przebieg granicy z punktu 130A do punktu 133, na co nie zgodziła się B. K.. Wobec braku porozumienia w sprawie ustalenia przebiegu granicy między działkami nr [...] i [...], strony odmówiły podpisania protokołu granicznego i nie zawarły ugody. Wykazane w protokole granicznym dokumenty określają w sposób jednoznaczny południową i zachodnią granicę działki nr [...] (odcinek [...]) oraz zachodnią i północną granicę działki nr [...] (odcinek [...]). Kolegium podało, że jak wynika z prawidłowo sporządzonego protokołu granicznego i opinii geodety, istniejące dokumenty nie pozwalają na wskazanie w sposób jednoznaczny przebiegu granicy pomiędzy działkami [...] i [...]. Nie są na tyle wystarczające, aby z całą pewnością ustalić jej przebieg. W sytuacji, gdy nie nastąpiło ustalenie przebiegu granicy ani na podstawie zebranych dowodów, ani na podstawie zgodnego oświadczenia stron, nie doszło też do zawarcia ugody między stronami, Wójt prawidłowo na podstawie art. 34 ust. 2 p.g.k. podjął decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi. Dokumentacja rozgraniczenia nieruchomości została sporządzona prawidłowo, zgodnie z przepisami ustawy p.g.k. oraz rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz.U Nr 45, poz.453, zwane dalej: rozporządzenie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości). Kolegium uznało także, iż podnoszone przez skarżącego w odwołaniu zarzuty potwierdzają istnienie sporu granicznego i nie mogły zostać uwzględnione. W skardze złożonej na powołaną decyzję do sądu administracyjnego skarżący podtrzymał argumenty prezentowane w toku postępowania odwoławczego. Wskazał, iż w sprawie doszło do naruszenia prawa i jego interesu prawnego, zażądał dokonania dokładnej analizy przedmiotowej sprawy przez Sąd. Kontrola prawna została przeprowadzona przez organy administracji nieprawidłowo, bądź wcale nie została przeprowadzona. Skarżący powtórzył, iż geodeta źle wypełnił rubryki w protokole granicznym, zataił granicę geodezyjną wynikającą z szerokości [...] m, a przede wszystkim zaniechał namawiania stron do zawarcia ugody. Odpowiadając na skargę Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Rozpoznając sprawę pod kątem kryterium legalności Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że tryb rozgraniczenia nieruchomości normują przepisy ustawy p.g.k. Zgodnie z art. 29 ust. 1 tego aktu, rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczenia dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) z urzędu lub na wniosek strony oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy (art. 29 ust. 3 p.g.k. oraz art. 30 ust. 1 p.g.k.). Postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone w trybie administracyjnym może zakończyć się decyzją: 1) o umorzeniu postępowania (na podstawie art. 105 §1 k.p.a. w związku z art. 31 ust. 4 p.g.k.) w sytuacji, gdy strony postępowania dojdą do porozumienia i zawrą przed geodetą ugodę, co do przebiegu granicy, która ma wówczas charakter ugody cywilnoprawnej i moc ugody sądowej; 2) o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron (art. 33 ust. 1). Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi (art. 33 ust. 3); 3) o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 2), jeżeli nie dojdzie do zawarcia ugody co do przebiegu linii granicznych lub nie ma podstaw do wydania decyzji, której mowa w art. 33 ust. 1. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 34 ust. 1 p.g.k., upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), który umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi. Unormowania zawarte w art. 33 i art. 34 p.g.k. wyczerpująco określają sposoby zakończenia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, dlatego nie jest dopuszczalne stosowanie innych sposobów zakończenia takiego postępowania (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 maja 2003 r., sygn. II SA 2630/01, Lex nr 148839). W razie więc sporu pomiędzy stronami, wyrażającego się m.in. w niezawarciu ugody i braku zgodnego oświadczenia w sprawie przebiegu linii granicznych, kiedy inne dowody nie zezwalają na jednoznaczne ich ustalenie, organ administracji publicznej uprawniony jest i zobowiązany do umorzenia prowadzonego postępowania. Nie leży bowiem w jego gestii lecz kognicji sądu powszechnego, dokonywanie rozgraniczenia nieruchomości w sytuacjach, gdy strony nie zawarły ugody, ich twierdzenia co do przebiegu granicy są sprzeczne, a ich weryfikacja, pomimo prawidłowych czynności geodety, nie jest możliwa. W postępowaniu sądowym można posłużyć się także innymi dowodami, aniżeli zebrane w postępowaniu administracyjnym, przewidzianymi w Kodeksie postępowania cywilnego, np. zeznaniami świadków, opinią biegłego, przesłuchaniem stron (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 21 lutego 2002 r., IV CKN 796/00, Lex nr 337031). Sąd powszechny ma zatem więcej możliwości dowodowych w sprawach o rozgraniczenie w sytuacji sporu stron o przebieg granicy między nieruchomościami; może więc gruntownie skontrolować dotychczasowe czynności geodezyjne oraz poczynić nowe ustalenia zmierzające do ustalenia spornej granicy. Jak wynika z akt administracyjnych, w szczególności z protokołu granicznego, sprawozdania technicznego i szkicu granicznego, bezsporne między stronami są zewnętrzne granice działek, oznaczonych numerami: [...] i nr [...], natomiast sporna jest granica wewnętrzna pomiędzy ww. działkami. Geodeta uprawniony w przedmiotowej sprawie na szkicu granicznym naniósł granicę wewnętrzną między spornymi działkami, biegnącą wzdłuż linii prostej z punktu 350 do punktu 1159, na którą zgodziła się właścicielka działki nr [...], B. K.. Jednocześnie zaznaczył również granicę zapalikowaną przez geodetę W. W. (w ramach zgłoszenia w ODGK G. nr [...]) pomiędzy punktami 130 i 132 (kolor zielony na szkicu granicznym). Skarżący oświadczył, że granica jego działki nr [...] biegnie z punktu 130A do punktu 132, w którym znajduje się palik wbity przez geodetę W. W. (kolor żółty na szkicu granicznym). Natomiast w ramach propozycji ugodowych skarżący wskazał granicę między działkami pomiędzy punktami: 130A i 133 (kolor czerwony na szkicu granicznym). Jednocześnie B. K. oświadczyła, że granica pomiędzy działkami była wyznaczona miedzą, przy której postawiła ogrodzenie i na której stoi słup elektryczny, a odcinek od jej ogrodzenia do rowu został rozorany przez skarżącego w sierpniu 2014 r. Strony nie doszły do porozumienia na gruncie w dniu [...] stycznia 2015 r., nie podpisały protokołu, ani nie zgłosiły propozycji ugodowych w zgodnie ustalonym przez nich terminie 14 dni. Poza tym skarżący w dniu [...] stycznia 2015 r. skierował do Wójta pismo, w którym zawarł swoje zastrzeżenia co do pracy wykonanej przez wyznaczonego przez niego geodetę. Z jego treści jasno wynika, że między stronami istnieje ewidentny spór graniczny i nie ma możliwości zawarcia ugody. Zdaniem Sądu, należy podzielić w tej sprawie przekonanie organów orzekających, że istniejące dokumenty nie pozwalają na wskazanie w sposób jednoznaczny przebiegu granicy pomiędzy działkami o numerach: [...] i [...]. Nie są na tyle wystarczające, aby z całą pewnością ustalić jej przebieg i wydać decyzję przez organ administracji publicznej. Nadto, strony nie zawarły ugody, a ich oświadczenia co do przebiegu granicy były ze sobą sprzeczne, co w konsekwencji skutkowało umorzeniem postępowania administracyjnego i przekazaniem sprawy o rozgraniczenie do rozstrzygnięcia przez sąd powszechny – Sąd Rejonowy w G.. Należy pamiętać, że rozgraniczenie w trybie ustawy p.g.k. ma tylko pomocniczy charakter. Ustawodawca rozgraniczeniu w trybie administracyjnym nadał w zasadzie mediacyjny charakter (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2001 r., II SA 574/00, Lex nr 54190). Wszelkie więc nierozstrzygnięte w trybie administracyjnym spory na tym tle należą do kompetencji sądów powszechnych. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, że geodeta nie namawiał stron do zawarcia ugody, Sąd uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Trudno nakłonić strony do zawarcia ugody w sprawie ustalenia granicy między nieruchomościami, jeśli każda z nich ma inną propozycję jej przebiegu. Wbrew zarzutom skarżącego, dokumentacja geodezyjna w sprawie została sporządzona zgodnie z ustawą p.g.k. oraz rozporządzeniem w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. W ocenie Sądu, zarzuty skarżącego, zawarte w odwołaniu i skardze, w odniesieniu do pracy geodety, są subiektywne i potwierdzają jedynie prawidłowość oceny, że w dniu [...] stycznia 2015 r. nie było możliwości zawarcia ugody, kończącej postępowanie rozgraniczeniowe. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Na marginesie należy zauważyć, że organ I instancji zbędnie wskazał w sentencji decyzji z dnia [...] marca 2015 r. jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, samodzielną podstawą umorzenia postępowania w tej sprawie jest art. 34 ust. 1 i ust. 2 ustawy p.g.k.