VIII SA/Wa 460/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi D. B. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z [...] kwietnia 2019 r. numer [...] w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne oddala skargę. Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej: "Dyrektor IAS", "DIAS" lub "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu zażalenia D. B. (dalej: "skarżąca", "zobowiązana") utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w [...] (dalej: "Naczelnik US" lub "organ egzekucyjny") z [...] lutego 2019 r. oddalające skargę na czynność egzekucyjną. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Dyrektor IAS wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r., poz. 2096; dalej: "Kpa") oraz art. 18 i art. 54 § 1 i § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018r., poz. 1314; dalej: "upea"). Postanowienia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Naczelnik US prowadził postępowanie egzekucyjne wobec majątku skarżącej, na podstawie własnych tytułów wykonawczych z 11 grudnia 2018r. o stosownych numerach, obejmujących zaległość w podatku od towarów i usług za wszystkie miesiące 2013r. (I – XII), w łącznej kwocie należności głównej [...] zł. Podstawę prawną obowiązku podlegającego egzekucji stanowiła decyzja z [...] listopada 2018 r. W celu realizacji należności objętych przedmiotowymi tytułami wykonawczymi, organ egzekucyjny zawiadomieniem z 12 grudnia 2018 r. dokonał zajęcia świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego w Zakładzie Emerytalnym Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w [...]. Zobowiązana odebrała zawiadomienie wraz z odpisami tytułów wykonawczych osobiście 12 grudnia 2018 r. Pismem z 17 grudnia 2018 r. Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA poinformował organ egzekucyjny, że będzie realizował zajęcia w ratach miesięcznych ([...] zł). Pismem z dnia 24 grudnia 2018 r. nadanym w placówce pocztowej w dniu 27 grudnia 2018 r. skarżąca wniosła skargę na powyższą czynność egzekucyjną. Wskazała, iż wszczęcie egzekucji nastąpiło niezgodnie z prawem z uwagi na brak skutecznego doręczenia decyzji stanowiącej podstawę wymiaru, jak i tytułów wykonawczych wymienionych w zawiadomieniu o zajęciu świadczenia emerytalnego z dnia 12 grudnia 2018 r. Według skarżącej takie postępowanie organu podatkowego jest niezgodne z prawem i pozbawia możliwości odwoławczych, nakładając niebotyczne kary, bez wyczerpania ścieżki dowodowej i odwoławczej. Podniosła także, iż udzielone pełnomocnictwo A. K. dotyczyło jedynie przeglądu akt. Wniosła zatem o uchylenie zajęcia. Postanowieniem z [...] lutego 2019 r. Naczelnik US oddalił skargę na czynność egzekucyjną, dokonaną zawiadomieniem z 12 grudnia 2018 r. Stwierdził, że zajęcie świadczeń w organie rentowym zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej czynności. W zażaleniu na to postanowienie skarżąca, powołując się na art. 438 kpk, zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych, prowadzących do naruszenia art. 54 upea poprzez uznanie, że zarzuty podniesione w skardze swoim charakterem nie podlegają rozpoznaniu w trybie ww. przepisu. Z tych przyczyn skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i merytoryczne rozpoznanie skargi. Wyraziła zrozumienie co do ograniczeń w przedmiocie możliwości rozpatrzenia zakresu przedmiotowego złożonej skargi, lecz nie zgodziła się z argumentacją ww. postanowienia. Nadto zarzuciła brak wskazania innego środka zaskarżenia przysługującego jej w obronie swoich interesów. Wskazała, iż tytuły egzekucyjne są bezpodstawne, gdyż nastąpiło wadliwe doręczenie decyzji. Do momentu wystawienia przez organ podatkowy tytułów egzekucyjnych skarżąca nie miała możliwości zastosowania innego środka odwoławczego. Podtrzymując zarzuty podniesione w skardze wniosła zatem o merytoryczne rozpoznanie i skuteczne doręczenie w pierwszej kolejności decyzji administracyjnej. Dyrektor IAS postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., wskazanym na wstępie i zaskarżonym w niniejszej sprawie, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie przedmiotowych tytułów wykonawczych, w celu realizacji których zawiadomieniem z dnia 12 grudnia 2018 r. dokonano zajęcia świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej w Zakładzie Emerytalno-Rentowym Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, zostało umorzone postanowieniem Naczelnika US z [...] grudnia 2018 r. na podstawie art. 59 § 3 w zw. z art. 59 § 2 upea z uwagi na brak możliwości skutecznego prowadzenia egzekucji, albowiem środki pieniężne możliwe do uzyskania w wyniku zajęcia emerytury nie wystarczą nawet na częściowe zaspokojenie wierzyciela i wyegzekwowania zaległości objętych tytułami wykonawczymi. Organ odwoławczy, w świetle poglądów prawnych zawartych w wyroku NSA z 16 czerwca 2010 r., sygn. akt. II FSK 209/09 uznał, że nie niweczy to możliwości wniesienia skargi na czynności egzekucyjne (art. 54 § 1 upea), ani też nie stanowi przeszkody dla rozstrzygnięcia takiej skargi. Następnie powołał treść art. 54 § 1 upea i w jego świetle wywiódł m.in., że przepis ten stanowi ochronę zobowiązanego przed naruszeniami przepisów postępowania. W ramach tego środka zaskarżenia można jednak wnosić wyłącznie zarzuty formalnoprawne, odnoszące się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego bądź egzekutora przez pryzmat przepisów regulujących sposób i formę dokonywania czynności egzekucyjnych w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. W postępowaniu wszczętym skargą na czynność egzekucyjną, organ egzekucyjny bada jedynie prawidłowość dokonanej czynności, a nie działania będące podstawą egzekucji (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 listopada 2011r., sygn. akt V SA/Wa 271/11). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdził, że zasadnie organ I instancji oddalił skargę wniesioną w trybie art. 54 upea. W realiach rozpoznawanej sprawy dokonana, zawiadomieniem z 12 grudnia 2018r. przez organ egzekucyjny czynność egzekucyjna (zajęcie świadczenia z zaopatrzenia emerytalno – rentowego) odpowiada bowiem prawu. Zdaniem DIAS, dokonując tej czynności organ egzekucyjny nie naruszył treści przepisów art. 26 § 1, art. 7 § 1 – 2, art. 79 § 1 - 2, art. 1a pkt 12 lit. a) upea. Tym samym za nieuzasadnione uznał wszystkie zarzuty zażalenia, w tym o braku otrzymania wystawionych w toku postępowania egzekucyjnego tytułów wykonawczych. Jak wynikało bowiem z akt sprawy zawiadomienie o zajęciu wraz z odpisami tytułów wykonawczych zostało odebrane osobiście przez skarżącą 12 grudnia 2018r., o czym świadczy jej własnoręczny podpis. DIAS dodał, że zawiadomienie o zajęciu zostało wystosowane na druku odpowiadającym wzorowi określonemu w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 12 września 2018 r. w sprawie wzorów dokumentów stosowanych w egzekucji należności pieniężnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1804) i zawierał wszystkie elementy określone w art. 67 § 2 upea. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdził, że wobec prawidłowego doręczenia odpisów tytułów wykonawczych oraz zawiadomienia o zajęciu, a także spełnienia przez ww. zawiadomienie warunków określonych w art. 67 § 2 upea, dokonana w sprawie czynność egzekucyjna odpowiada treści art. 79 § 1 upea. Reasumując, organ odwoławczy wyjaśnił odnosząc się do pozostałych zarzutów zażalenia, że doręczenie odpisów tytułów wykonawczych stwarzało skarżącej możliwość wniesienia zarzutów. W pouczeniu znajdującym się na każdym z doręczonych 12 grudnia 2018 r. tytułów wykonawczych, znajduje się bowiem informacja o możliwości wniesienia zarzutów na podstawie art. 33 § 1 upea. Z tego prawa skarżąca jednak nie skorzystała. DIAS dodał również, że w sprawie nie znajdował zastosowania powołany przez skarżącą przepis art. 438 kpk. Końcowo stwierdził, że pozostałe zarzuty zażalenia dotyczyły postępowania podatkowego i nie podlegały rozpoznaniu w ramach niniejszego postępowania (art. 29 upea). Z tych wszystkich względów nie wystąpiły podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także jako "Sąd"), która ma charakter opisowy skarżąca wyjaśniła, że nie jest prawnikiem i nie posiada wiedzy prawniczej, jak i środków na zasięgniecie pomocy przy napisaniu skargi. Stąd nie przytoczyła żadnych konkretnych przepisów prawa, których naruszenia dopuściły się organy w sprawie, lecz powołała, że jest Obywatelką Rzeczpospolitej Polskiej i liczy na praworządność i oddanie jej prawa do obrony, które zostało jej niesłusznie odebrane, a skutkiem tego postępowania egzekucyjne na które, mogła dopiero zareagować. Wniosła o uwzględnienie jej wniosków zawartych w skardze na czynności egzekucyjne, która jak wskazała stanowiła jedyną jej możliwość rozpoczęcia obrony. Wystąpiła zatem o "uchylenie decyzji organów l i II instancji oraz umorzenie postępowania w sprawie, właściwe doręczenie decyzji organu I instancji, stanowiącej podstawę wydanych decyzji egzekucyjnych i tym samym przywrócenie ścieżki odwoławczej pozwalającej przedstawić dowody na obronę, którego to prawa skarżąca była do tej pory skutecznie pozbawiana lub odmawiano jej go. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż przeprowadzone czynności egzekucyjne są bezprawne, gdyż nie można prowadzić egzekucji na podstawie nie doręczonych decyzji administracyjnych przez organ I instancji. Decyzję dostarczono pełnomocnikowi, którego skarżąca powołała tylko po to, aby pomógł w przeglądzie akt, co skarżąca wyraźnie określiła w Urzędzie przy udzielaniu pełnomocnictwa. Wskazała też na doręczenie korespondencji o przerwaniu biegu terminu przedawnienia byłemu mężowi, a nie pełnomocnikowi, mimo, iż organy twierdzą, że skarżąca miała pełnomocnika. Odpowiadając na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm.; dalej "ppsa"), stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. Nr 2019, poz. 2167), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) – c) ppsa). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sporem w sprawie objęta zgodność z prawem postanowienia oddalającego skargę na czynność egzekucyjną, wydanego na podstawie art. 54 § 1 i § 5 upea. Jak wynika z wskazanych wyżej ustaleń faktycznych, które znajdują potwierdzenie w dołączonych do akt sądowych aktach egzekucyjnych, organ I instancji zawiadomieniem z 12 grudnia 2018 r. dokonał zajęcia świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego w Zakładzie Emerytalnym Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w [...]. Skarżąca odebrała zawiadomienie wraz z odpisami tytułów wykonawczych osobiście 12 grudnia 2018 r., co potwierdzają podpisy złożone na tych dokumentach. Organ rentowy zawiadomienie o zajęciu otrzymał w dniu 14 grudnia 2018 r. Zgodnie z treścią art. 54 § 1 upea, zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Skargę na czynności egzekucyjne, o której mowa w § 1, wnosi się w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia zobowiązanego o czynności egzekucyjnej, o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej (§ 4). W sprawie skarg, o których mowa w § 1 i 2, postanowienie wydaje organ egzekucyjny. Na postanowienie o oddaleniu skargi przysługuje zażalenie (§ 5). W przypadku uwzględnienia skargi na czynności egzekucyjne organ egzekucyjny uchyla zakwestionowaną czynność egzekucyjną lub usuwa stwierdzone wady czynności (§ 5a). Wniesienie skargi, o której mowa w § 1, nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny lub organ nadzoru może jednak, w drodze postanowienia, wstrzymać w uzasadnionych przypadkach prowadzenie postępowania egzekucyjnego (§ 6). Zdaniem Sądu, DIAS zasadnie zaakceptował stanowisko organu egzekucyjnego, rozpoznającego sprawę w trybie art. 54 § 1 upea i w sposób właściwy ocenił, że przy dokonywaniu czynności egzekucyjnych, mających na celu zastosowanie środka egzekucyjnego nie doszło do naruszenia przepisów prawa normujących powyższe kwestie. Zarzuty skarżącej związane z prowadzonym przez właściwy organ postępowaniem wymiarowym zakończonym decyzją z [...] listopada 2018r., stanowiącą podstawę prawną egzekwowanego obowiązku nie mogą bowiem podlegać uwzględnieniu w postępowaniu ze skargi na czynności egzekucyjne, o której mowa w art. 54 upea. Dodać w tym miejscu należy, że jak słusznie podniósł organ odwoławczy w orzecznictwie sądowym nie jest kwestionowana okoliczność, że zakończenie postępowania egzekucyjnego (co miało miejsce w niniejszej sprawie w związku z postanowieniem z [...] grudnia 2018r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego) nie niweczy możliwości wniesienia skargi na czynności egzekucyjne w trybie art. 54 § 1 upea, ani nie stanowi przeszkody dla rozstrzygnięcia takiej skargi. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że w ramach skargi na czynności egzekucyjne można podnosić kwestie stricte formalnoprawne, które odnoszą się jedynie do prawidłowego przebiegu postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora w oparciu o przepisy regulujące sposób i formę dokonania tych czynności. Nie jest natomiast możliwe podnoszenie zarzutów, które są podstawą do wniesienia innego środka zaskarżenia, służącego ochronie praw zobowiązanego, w tym zarzutów na podstawie art. 33 upea (por. Przybysz P.M., Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2015 r., wyd. VII, komentarz do art. 54). Innymi słowy, przedmiotem postępowania prowadzonego w sprawie skargi na czynności organu egzekucyjnego jest wyłącznie prawidłowość zakwestionowanej czynności egzekucyjnej. W postępowaniu tym nie może być rozważane istnienie egzekwowanego obowiązku. Istotą skargi nie jest bowiem unicestwienie postępowania egzekucyjnego, podważenie zasadności jego wszczęcia, lecz skłonienie organów egzekucyjnych, aby te prowadziły czynności egzekucyjne w sposób prawidłowy (por. wyrok NSA z 10 października 2019r., sygn. akt II FSK 607/18 oraz powołane w nich wyroki). W zakresie postępowania zainicjowanego skargą na czynności egzekucyjne można podnosić wyłącznie okoliczności, które dotyczą kwestionowanej czynności, czyli w niniejszej sprawie zajęcia świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej, tj. środka egzekucyjnego przewidzianego w treści art. 1a pkt 12a) upea. Tym samym okoliczności wymieniane przez skarżącą związane z wydaniem ww. decyzji wymiarowej, wadliwym jej doręczeniu oraz z przedawnieniem zobowiązania podatkowego, nie mogą być badane na podstawie powołanego art. 54 § 1 upea. Dokonując przedmiotowej czynności egzekucyjnej organ egzekucyjny zachował przy tym tryb przewidziany do jej dokonania (art. 79 upea). Jednocześnie wskazania wymaga, że w świetle ogólnych zasad prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 26 § 1 upea), organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na podstawie wystawionego przez wierzyciela tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego upoważnia i zobowiązuje organ egzekucyjny, zgodnie z art. 7 § 1 i 2 upea do stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie, prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku (środków najmniej uciążliwych dla zobowiązanego), w tym jak w niniejszej sprawie środka przewidzianego w treści art. 1a pkt 12a (egzekucja z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej), której zasady uregulowane są w art. 79 upea. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że organ egzekucyjny nie naruszył ww. zasad dokonując przedmiotowej w sprawie czynności egzekucyjnej w celu doprowadzenia do wykonania obowiązku o charakterze pieniężnym, określonym w tytułach wykonawczych z 11 grudnia 2018r. o stosownych numerach zawiadomieniem z 12 grudnia 2018 r. Zastosował bowiem środek przewidziany w art. 1a pkt 12 lit. a) upea. Przedmiotowe zawiadomienie o zajęciu zostało przy tym prawidłowo doręczone skarżącej. Skarżąca bowiem odebrała je osobiście wraz z odpisami tytułów wykonawczych w dniu 12 grudnia 2018r., o czym świadczy własnoręczny podpis (zob. karty 1 - 13 akt egzekucyjnych). Do przedmiotowego zajęcia egzekucyjnego wykorzystano nadto druk "Zawiadomienie o zajęciu świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej", który odpowiadał wzorowi określonemu dla druków tego rodzaju w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 12 września 2018 r. w sprawie wzorów dokumentów stosowanych w egzekucji należności pieniężnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1804) i zawierał wszystkie elementy określone w art. 67 § 2 ww. upea. Tym samym argumentacja skargi nie zasługiwała w ocenie Sądu na uwzględnienie. Jak wyżej wspomniano w ramach postępowania toczącego się ze skargi złożonej w trybie art. 54 upea kontroluje się wyłącznie prawidłowość zastosowanej czynności egzekucyjnej. Zarzuty skierowane wobec wydanej decyzji wymiarowej stanowiącej podstawę egzekwowanego obowiązku nie podlegały zatem ocenie w ramach niniejszego postępowania. Jak słusznie dostrzegły organy w sprawie skarżąca w toku postępowania egzekucyjnego była pouczona o przysługujących jej środkach ochrony, z których jednak nie skorzystała. W drukach doręczonych skarżącej w dniu 12 grudnia 2018 r. tytułów wykonawczych zostało zawarte pouczenie o możliwości wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 33 § 1 upea). Chybiony zatem jest zarzut odebrania skarżącej prawa do obrony. Reasumując, wskazać należy, że skarga na czynności egzekucyjne jest sformalizowanym środkiem ochrony prawnej i służy tylko i wyłącznie do poddania kontroli prawidłowości zastosowanej czynności egzekucyjnej. Nie jest również środkiem konkurencyjnym zarówno z zarzutami wnoszonymi na podstawie art. 33 § 1 upea, jak i odwołaniem od decyzji wymiarowej, czy też skargą do sądu (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt II FSK 1688/13). Powyższa zasada sprowadza się do zatem do ukształtowania środków ochrony prawnej w taki sposób, by ich podstawy nie mogły być powielane, tzn. by nie zaistniała sytuacja w ramach, której dany zarzut byłby rozpatrywany w ramach kilku środków ochrony prawnej. Skarga na czynności egzekucyjne winna być zatem rozpatrywana niezależnie od ewentualnego postępowania w trybie art. 33 upea, a także niezależnie od postępowania wymiarowego, dotyczącego zobowiązania podatkowego Tym samym zarzuty skargi Sąd w całości uznał za niezasadne. Skarżąca nie wskazała bowiem żadnych okoliczności powodujących konieczność stwierdzenia nieprawidłowości dokonanej w niniejszej sprawie czynności zajęcia świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego. Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie odpowiada zatem prawu. Sąd nadto nie dopatrzył się innych naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, ani też okoliczności powodujących stwierdzenie nieważności objętego kontrolą aktu. Biorąc to wszystko pod uwagę, po rozpoznaniu sprawy zgodnie z art. 119 pkt 3 ppsa na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym Sąd, na podstawie art. 151 ppsa Sąd oddalił skargę, orzekając jak w sentencji wyroku.