VIII SA/Wa 467/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Mazur /sprawozdawca/, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Krzysztof Koziara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2009 r. sprawy ze skargi A.D., M.D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie użytkowania obiektu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r.; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. działając na podstawie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. D.z. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. powoływanej dalej jako ustawa Prawo budowlane) po rozpoznaniu wniosku A. i M. D. wniósł sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania jednego segmentu domu mieszkalnego dwurodzinnego zrealizowanego na działce przy ul. [...] w R. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że do wniosku inwestorów załączone zostało pismo Wodociągów Miejskich w R. z dnia [...] marca 2008 r., z którego wynikało, że wykluczone jest dokonanie odbioru kanału sanitarnego i przyłączy kanalizacyjnych dla przedmiotowej nieruchomości z powodu niezgodności z projektem technicznym. Powołując się na przepis art. 57 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane organ wyjaśnił, że inwestor do zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wniosku o pozwolenia na użytkowanie winien dołączyć potwierdzenie zgodnie z obowiązującymi przepisami, odbioru wykonanych przyłączy. W związku z tym, że inwestor nie przedłożył dokumentu potwierdzającego odbiór przyłącza kanalizacji sanitarnej do budynku sprzeciw był zasadny. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania A.i M. D. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. stwierdzając w uzasadnieniu decyzji, że zasadniczą kwestią przy oddawaniu obiektów budowlanych do użytkowania jest ocena zgodności ich wykonania z projektem budowlanym oraz weryfikacja zdatności obiektu do użytkowania. W niniejszej sprawie inwestorzy nie przedłożyli zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane protokołu odbioru przyłącza kanalizacyjnego, gdyż jak wynika z zebranej dokumentacji brak możliwości odbioru tego przyłącza spowodowany jest odstępstwami w realizacji kanału sanitarnego w ul. [...] w R. Organ odwoławczy podał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. nakazał doprowadzenie kanału do stanu zgodnego z udzielonym pozwoleniem na budowę poprzez obniżenie poziomów dna kanału i studni w jego końcowej części. Wyjaśnił, że przystąpienie do użytkowania przedmiotowego budynku będzie możliwe po zakończeniu postępowania w sprawie kanału sanitarnego. Zdaniem organu odwoławczego wobec braku, w dacie wydawania decyzji, możliwości odbioru przyłączy kanalizacyjnych zachodzi podstawa do wniesienia sprzeciwu w sprawie użytkowania obiektu. W skardze na decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. i M. D. zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania poprzez: - niewłaściwe zastosowanie art. 57 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 7 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364, powoływanej dalej jako ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane) tj. zastosowanie nowych przepisów do stanu faktycznego poddanego "poprzedniemu ustawodawstwu", - naruszenie art. 54 ustawy Prawo budowlane, - naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. powoływanej dalej jako Kpa), poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego. Z uwagi na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że żądanie organu na podstawie art. 57 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, dołączenia do wniosku o pozwolenia na użytkowanie dokumentu potwierdzającego odbiór przyłączy sanitarnych jest sprzeczne z art. 7 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. zmieniającej ustawę Prawo budowlane, który stanowi, że do spraw wszczętych, a nie zakończonych przed wejściem w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem skarżących wobec tego, że pozwolenie na budowę uzyskali w dniu 29 maja 2000 r. zastosowanie w sprawie winny mieć przepisy dotychczasowe zgodnie z powołanym art. 7 ustawy zmieniającej, które nie przewidywały obowiązku potwierdzenia odbioru wykonanych przyłączy. Skarżący podnieśli, że zaskarżona decyzja jest tym bardziej dla nich krzywdząca i niezrozumiała, że cała ul. [...] i część ul. [...] przy takim samym stanie faktycznym uzyskała niezbędne pozwolenia na użytkowanie nieruchomości, zaś Wodociągi Miejskie w R. odbierają ścieki z posesji skarżących i odprowadzają je do kanalizacji miejskiej, co oznacza, że nie ma technicznych przeciwwskazań przyłącza. W ocenie skarżących decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest także w oczywisty sposób sprzeczna z art. 54 ustawy Prawo budowlane wyznaczającym organowi termin 21 dni od dnia zawiadomienia o zakończeniu budowy, na zgłoszenie sprzeciwu. Skarżący podnieśli, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r. organu I instancji zawierająca sprzeciw została doręczona im w dniu 30 kwietnia 2008 r. podczas gdy zawiadomienie złożyli w dniu 27 marca 2008 r., a więc po upływie 35 dni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne. Oceniając zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji pod kątem legalności, stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd uznał, że naruszają one prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na to, że materialnoprawną podstawą decyzji organu I instancji utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy był art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią w/w przepisu, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Wymieniony w art. 54 ust. 1 termin jest terminem prawa materialnego. 21-dniowy termin określa ramy czasowe, w których organ administracji uprawniony jest do korzystania ze swych kompetencji w sytuacji wypełniającej dyspozycję omawianej normy. Decyzyjna aktywność organu poza tymi ramami nie ma prawnego umocowania. Upływ terminu z art. 54 ust. 1 oznacza dla organu brak możliwości wydania decyzji o sprzeciwie. Nie można bowiem uznać za załatwioną sprawę, w rozumieniu art. 104 Kpa, sytuację, w której decyzja została sporządzona, ale nie została jeszcze doręczona. Decyzja taka nie wywiera żadnych prawnych skutków i ani organ, ani strona nie są nią związane. Zatem termin określony w ust. 1 art. 54 ustawy Prawo budowlane jest terminem do załatwienia sprawy, a nie do sporządzenia decyzji. Innymi słowy sprzeciw można uznać za skutecznie zgłoszony z dniem doręczenia decyzji stronie. Podobne stanowisko w tej kwestii zajmował już Naczelny Sąd Administracyjny, który między innymi w wyroku z dnia 10 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1318/05 LEX nr 317407 stwierdził, że sprawa administracyjna wszczęta zawiadomieniem o zakończeniu budowy jest załatwiona albo milczeniem organu, albo jego negatywną wypowiedzią (sprzeciwem), oznaczającą zakaz przystąpienia do użytkowania. W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną, aczkolwiek zupełnie pominiętą przez organy obu instancji jest fakt, że decyzja organu zawierająca sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania segmentu domu mieszkalnego dwurodzinnego zrealizowanego na działce przy ul. [...] w R. została doręczona inwestorom po upływie terminu przewidzianego w art. 54 ustawy Prawo budowlane tj. po upływie 21 dni od doręczenia zawiadomienia. Z akt sprawy wynika bowiem, że małżonkowie [...] realizując obowiązek zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy uczynili to w dniu 27 marca 2008 r. (pismo skarżących z dnia 26 marca 2008 r. z prezentatą wpływu oraz potwierdzeniem rejestracji w/w pisma - karta 9 akt administracyjnych organu I instancji). Należało zatem przyjąć, iż od 27 marca 2008 r., rozpoczął dla organu bieg 21-dniowego okresu umożliwiającego zgłoszenie sprzeciwu. Termin ten upływał z dniem 17 kwietnia 2008 r. Stosownie bowiem do art. 57 § 1 Kpa, jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Z akt sprawy wynika również, że decyzja organu I instancji doręczona została skarżącym dopiero w dniu 30 kwietnia 2008 r. zatem nie została wprowadzona do obrotu prawnego przez organ w przewidzianym w art. 54 ustawy Prawo budowlane 21- dniowym terminie. Z okoliczności tych konsekwencji procesowych nie wyciągnął również [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy wadliwą decyzję Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że nie zasługuje na aprobatę stanowisko skarżących dotyczące naruszenia przez organy orzekające w sprawie art. 57 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Otóż przepis ten będący podstawą zobowiązania skarżących do dołączenia do zawiadomienia potwierdzenia odbioru wykonanych przyłączy został wprowadzony ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Zawarta w tej noweli norma intertemporalna przewiduje, że do spraw wszczętych, a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 7 ustawy zmieniającej). Z uzasadnienia skargi wynika, że u podstaw zarzutu naruszenia art. 57 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane znalazło się utożsamienie przez skarżących jako jednego i tego samego postępowania administracyjnego dotyczącego zarówno wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i o sprzeciwie wobec zamiaru przystąpienia przez nich do użytkowania obiektu. Tymczasem postępowania te są odrębne, bowiem w każdym z nich konkretyzuje się inny stosunek administracyjny. Postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę wszczęte zostaje w wyniku wniosku inwestora o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast w wyniku zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania może zostać, w wyniku negatywnego stanowiska organu, wszczęte postępowanie w przedmiocie sprzeciwu wobec tego zamiaru. Bezzasadne jest więc twierdzenie skargi, że skoro postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę zostało wszczęte w maju 2000 r. to zmiana wprowadzona ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. zgodnie z jej art. 7 nie ma zastosowania do sprawy dotyczącej pozwolenia na użytkowanie. To postępowanie zainicjowane zostało pismem z dnia 26 marca 2008 r. zatem w żaden sposób na zastosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane w brzmieniu nadanym jej nowelizacją z dnia 28 lipca 2005 r. nie ma znaczenia treść art. 7 ustawy nowelizującej. Z wyżej wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a oraz art. 135 p.p.s.a uchylono zaskarżoną oraz poprzedzającej ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] kwietnia 2008 r. Zakres w jakim zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu określono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.