VIII SA/Wa 467/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie sędzia WSA Artur Kot, sędzia WSA Justyna Mazur /sprawozdawca/, Protokolant Referent-stażysta Dorota Jaworska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2012 r. sprawy ze skargi M. S., D. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. S. i D. S. – kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...] WINB lub organ drugiej instancji) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) (dalej: K.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 roku, Nr 243, poz. 1623 ze zm.) (dalej: Prawo budowlane) po rozpatrzeniu zażalenia M. i D. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: PINB lub organ pierwszej instancji) NR [...] z dnia [...] lutego 2012 roku znak PINB [...], nakładające na M. i D. S. obowiązek sporządzenia i przedstawienia ekspertyzy technicznej dotyczącej akustyki stropu pomiędzy lokalami mieszkalnymi nr [...] i nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. W. [...] w R. w terminie do dnia [...] kwietnia 2012 roku – uchylił zaskarżone postanowienie w całości i na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na M. i D. S. obowiązek sporządzenia i przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym usytuowanym przy ul. W. (prawidłowo powinno być W.) [...] w R., która będzie obejmowała również kwestię akustyki stropu pomiędzy lokalami mieszkalnymi nr [...] i nr [...]. Ocena poparta badaniami akustycznymi stropu, opracowana przez rzeczoznawcę budowlanego lub osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane o specjalności budowlano-konstrukcyjnej bez ograniczeń, winna określać w razie potrzeby sposób doprowadzenia elementów warstw izolacyjnych przeciwdźwiękowych stropu do właściwego stanu technicznego odpowiadającego warunkom technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz określać sposób wykonania prawidłowej izolacji przeciwdźwiękowej stropu. Jednocześnie określono termin na złożenie dokumentacji do PINB – do dnia [...] maja 2012 roku. Podstawą wydania decyzji były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna: W dniu [...] grudnia 2010 roku wpłynął do PINB w R. wniosek J. S. w sprawie robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym usytuowanym przy ul. W. [...] w R., w wyniku których według skarżącej pogorszyły się właściwości użytkowe należącego do piszącej lokalu nr [...]. W dniu [...] lutego 2011 roku przeprowadzono oględziny, podczas których stwierdzono, iż w lokalu mieszkalnym nr [...] D. S. przeprowadził roboty budowlane obejmujące m.in. wymianę kotła na kocioł gazowy CO, wykonanie wentylacji grawitacyjnej w łazience, wymianę instalacji elektrycznej, wymianę płytek posadzkowych, wymianę sufitów podwieszanych, rozebranie ścianek działowych, zdemontowanie warstw podłogowych. Na podstawie opisu prac budowlanych przeprowadzonych w lokalu, o którym mowa, sporządzonego przez mgr inż. M. N. prace remontowe nie dotyczyły elementów konstrukcyjnych budynku. Ustalono jednocześnie, iż funkcje budynku nie uległy zmianie, a prace związane z remontem pomieszczeń podniosły ich standard, zwiększyły izolacyjność akustyczną stropu nad parterem, zwiększyły izolacyjność termiczną stropodachu, poprawiły sprawność wentylacji grawitacyjnej oraz wyeliminowały zagrożenie zatrucia tlenkiem węgla z kotła CO. PINB w R. decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 roku znak: [...] umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. W. [...] w R.. Po rozpoznaniu odwołania [...] WINB decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2011 roku uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W decyzji tej wskazano, iż roboty budowlane przeprowadzane w lokalu podlegają reglamentacji Prawa budowlanego, gdyż nie stanowią remontu ani bieżącej konserwacji. Wskazano także na kwestię złej akustyki w lokalu nr [...] spowodowaną pracami wykonanymi w lokalu nr [...]. W związku z powyższą decyzją PINB w R. wszczął postępowanie w sprawie wykonanych robót budowlanych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. W. nr [...] w R.. W toku tego postępowania organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 roku Nr [...] na podstawie art. 81 c ust. 2,3,i 4, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane oraz art. 123 K.p.a. zobowiązał M. i D. S.– inwestorów robót budowlanych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. W. [...] w R. do sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej akustyki stropu pomiędzy lokalami mieszkalnymi nr [...] i nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. W. w R.. Wskazano jednocześnie, iż ekspertyza poparta badaniami akustycznymi stropu, opracowana przez rzeczoznawcę budowlanego lub osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane o specjalności budowlano – konstrukcyjnej bez ograniczeń, winna określać, w razie potrzeby, sposób doprowadzenia elementów warstw izolacyjnych przeciwdźwiękowych stropu do właściwego stanu technicznego odpowiadającego warunkom technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz określać sposób wykonania prawidłowej izolacji przeciwdźwiękowej stropu. Termin przedłożenia dokumentów, o których mowa określono na [...] kwietnia 2012 roku. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu postanowienia podniósł między innymi, iż ekspertyza techniczna, o której mowa pozwoli na dalszą ocenę sprawy z punktu widzenia przepisów techniczno-budowlanych i Polskich Norm obowiązujących w budownictwie. Zażalenie na postanowienie PINB w R. Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 roku złożyli M. i D. S.. Skarżący wnieśli o uchylenie powyższego postanowienia. W uzasadnieniu zażalenia podnieśli, iż w udostępnionych dokumentach nie znajdują żadnego powodu, dającego powstanie uzasadnionych wątpliwości, co do stanu technicznego obiektu budowlanego oraz jakości wykonanych robót (akustyki stropu), który zgodnie z art. 81 c ust. 2 ustawy uprawniałby organ nadzoru budowlanego do zastosowania art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Dodali, iż dokonując modernizacji mieszkania dołożyli rzadko dziś spotykanej staranności. Zatrudnili licencjonowaną firmę budowlaną oraz osobę kontrolującą prace – inżyniera budowlanego z pełnymi i odpowiednimi uprawnieniami. Użyto materiału firmy "[...]", która ponosi pełną odpowiedzialność za swoje produkty i technologie. E- mail podpisany przez pracownika firmy "[...]" potwierdza prawidłowość użytego rozwiązania technicznego. [...] WINB działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia M. i D. S., o którym mowa, na postanowienie PINB w R. NR [...] z dnia [...] lutego 2012 roku znak [...], postanowieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 roku (zaskarżonych w niniejszej sprawie) orzekł jak wskazano na wstępie. W uzasadnieniu postanowienia organ drugiej instancji podniósł, iż ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że inwestor zdemontował warstwy podłogowe i zastosował system płyt jastrychowych [...]. Suchy jastrych [...] służy wprawdzie poprawie izolacji akustycznej, ale sam w sobie tej izolacji nie zastępuje. Z opisu technicznego wynika, że płyty jastrychowe zostały ułożone bezpośrednio na podsypce wyrównującej bez warstwy izolacji akustycznej. Taki sposób wykonania prac wskazuje na duże prawdopodobieństwo znacznego pogorszenia izolacyjności akustycznej przegrody poziomej. Dodano, iż p. J. S. podnosi kwestię hałasu przenikającego do jej lokalu z lokalu mieszkalnego znajdującego się na piętrze, w którym wykonano objęte niniejszym postępowaniem roboty budowlane. W ocenie organu drugiej instancji ocena techniczna pozwoli określić, czy zachodzi konieczność nałożenia na inwestorów dalszych obowiązków z zakresu nadzoru budowlanego, w tym przesądzi o istnieniu bądź nie istnieniu nieprawidłowości w zakresie akustyki. Z tych względów nałożony na inwestorów obowiązek sporządzenia i dostarczenia oceny technicznej jest słuszny. M. i D. S. w dniu [...] maja 2012 roku złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie [...] WINB Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 roku. Postanowienie, o którym mowa zaskarżyli w całości i zaskarżonemu postanowieniu zarzucili: - naruszenie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez bezpodstawne założenie, że zaistniały uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych w lokalu mieszkalnym Nr [...] w budynku mieszkalnym położonym przy ul. W. [...] w R.; - naruszenie przepisów postępowania: art. 7,8,77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przejawiające się brakiem odniesienia do dowodów oraz wyjaśnień strony złożonych w trakcie postępowania, art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez błędne wskazanie w rozstrzygnięciu postanowienia usytuowania budynku mieszkalnego, którego dotyczy postępowanie, a także nienależyte uzasadnienie okoliczności faktycznych, którymi kierował się organ wydając zaskarżone postanowienie, art. 139 K.p.a. poprzez nałożenie na odwołujących się szerszego zakresu obowiązków przez organ odwoławczy. W uzasadnieniu skargi podnieśli, iż organ nadzoru budowlanego w czasie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2011 roku nie stwierdził żadnych uchybień wykonanych prac, co mogłoby być podstawą do żądania dodatkowych ekspertyz czy opinii technicznej. Organ nie wyjaśnił okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nie wskazał na jakiej podstawie powziął wątpliwości co do jakości wykonanych robót ani dowodów potwierdzających lub uprawdopodabniających te wątpliwości. Wskazano w tej mierze, iż z protokołu kontrolnego z dnia [...] lutego 2011 roku wynika, że organ pierwszej instancji nie powziął wątpliwości co do jakości wykonanych prac. Skarżący podnieśli także, iż organ odwoławczy nie uzasadnił należycie swojego rozstrzygnięcia, powinien bowiem tej mierze wskazać z czego wynikają uzasadnione wątpliwości w zakresie stanu technicznego obiektu. [...] WINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Powołał się na treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, podtrzymując zawarte w tym miejscu wywody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270: dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia, zauważyć należy, iż zakres prac przeprowadzonych przez skarżących w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. W. w R. wyczerpuje pojęcie robót budowlanych wskazane w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane i wobec tego zgodnie ze stanowiskiem organów nadzoru budowlanego znajduje się w kręgu zainteresowania tych organów w świetle powołanej wyżej ustawy. Z protokołu oględzin z dnia [...] lutego 2011 roku wynika, iż zakres przeprowadzonych prac obejmował między innymi demontaż ścianki działowej, częściową wymianę instalacji centralnego ogrzewania i elektrycznej oraz częściową wymianę posadzki. Z przedłożonego podczas oględzin przez skarżącego opisu prac budowlanych przeprowadzonych w mieszkaniu na [...] piętrze, w budynku dwurodzinnym przy ul. W. [...] w R. wynika przeprowadzenie wymienionych w protokole prac oraz szereg innych prac, między innymi demontaż podłogi wykonanej z desek na legarach i zastosowanie suchego jastrychu gipsowego oraz parkietu. Z wykazu prac zawartego w protokole oraz w opisie, o którym mowa wynika, iż przeprowadzone prace to roboty budowlane z elementami remontu. Wobec tego, iż pojęcie robót budowlanych jest szersze niż pojęcie remontu doprecyzowane w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, uznać należy, iż ich zakres wyczerpuje pojęcie robót budowlanych określone w art. 3 pkt 7 tej ustawy. Remont w myśl zapisów, o których mowa jest rozumiany jako wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym, w niniejszej sprawie zaś nie wszystkie prace polegały na odtworzeniu stanu pierwotnego. Z tych względów wobec powierzenia organom nadzoru budowlanego obowiązków w zakresie nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem prawa budowlanego (art. 81 ust. 1 Prawa budowlanego), organy te mogły skorzystać z możliwości jaką daje treść art. 81 c ust. 2 Prawa Budowlanego. Zgodnie z jego treścią organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia na uczestników procesu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz; koszty tych ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana. Wbrew zarzutom skargi [...] WINB nie dopuścił się naruszenia art. 81 c ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż w sprawie zaistniały uzasadnione wątpliwości co do jakości robót budowlanych w zakresie wynikającym z postanowienia organu pierwszej instancji. Z opisu technicznego wynika bowiem, iż płyty jastrychowe zostały ułożone bezpośrednio na podsypce wyrównującej bez warstwy izolacji akustycznej. Na te okoliczności, jako mogące mieć wpływ na pogorszenie izolacyjności akustycznej przegrody poziomej w sposób nie budzący wątpliwości powołuje się organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wbrew twierdzeniom skargi organ nie dopuścił się naruszenia art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Skarżący podnosząc powyższe zarzuty nie wskazali jakich czynności nie podjął organ administracji w niniejszej sprawie i jakich dowodów nie przeprowadził. Jak wynika z akt administracyjnych organ podjął stosowne czynności, przeprowadził i ocenił dowody, które to dowody i ich ocena pozwoliły na odniesienie się co do zasadności zastosowania art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Należy bowiem mieć na uwadze, iż nałożenie obowiązków o jakich mowa w tym przepisie nie stanowi celu samego w sobie, ale powinno zmierzać do załatwienia sprawy administracyjnej i wydania stosownego orzeczenia, w zależności od dokonanych ustaleń. Z rysunku obrazującego sposób wykonania podłogi sporządzonego przez mgr inż. M. N. (k-[...] akt administracyjnych) wynika, iż płyty [...] ułożono na podsypce [...] bez warstwy izolacyjnej, zaś w opisie produktu - elementów jastrychowych [...] (k-[...] akt administracyjnych) w celu izolacji akustycznej przewiduje się warstwę izolacji akustycznej. Ocena dowodów i umotywowanie zajętego stanowiska [...] WINB znajduje wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Tym samym wbrew skardze brak jest podstaw do uznania za słuszny zarzut naruszenia przez organ art. 107 § 3 k.p.a. Trafne jest zawarte w skardze spostrzeżenie, iż w zaskarżonym postanowieniu błędnie określono usytuowanie budynku, w którym wykonywano roboty budowlane, wskazując na usytuowanie przy ulicy W., podczas gdy postanowienie w istocie dotyczy budynku położonego przy ul. W.. W ocenie Sądu uchybienie to nie stanowi uchybienia treści art. 107 § 1 k.p.a., ale jest oczywistą omyłką, o której mowa w art. 113 k.p.a., podlegającą w myśl art. 126 k.p.a. w zw. z art. 113 k.p.a. sprostowaniu. Brak tego sprostowania nie stanowi naruszenia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., to jest naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Istotny wpływ na wynik sprawy ma tymczasem naruszenie art. 139 k.p.a. w zw. art. 144 k.p.a. i w tym zakresie zarzuty skargi są słuszne. W myśl tych przepisów organ odwoławczy nie może wydać postanowienia na niekorzyść strony składającej zażalenie. Podnieść w tym miejscu należy, iż postanowienie organu pierwszej instancji obejmuje zobowiązanie do sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej akustyki stropu pomiędzy lokalami mieszkalnymi nr [...] i nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. W. [...] w R., podczas gdy zaskarżone postanowienie uchylając postanowienie PINB w R. orzeka o obowiązku sporządzenia i przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych w lokalu, o którym mowa, która będzie również obejmowała kwestie akustyki stropu pomiędzy lokalami nr [...] i nr [...]. Tym samym nie ulega wątpliwości, iż w wyniku rozpoznania zażalenia organ drugiej instancji rozszerzył zakres ekspertyzy technicznej wynikający z postanowienia organu pierwszej instancji. Powyższe naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy i stanowi naruszenie wskazane w treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., dając jednocześnie podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia, zgodnie z punktem 1 wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien mieć na uwadze wskazane powyżej wywody. Orzeczenie w punkcie 2 wyroku Sąd oparł o treść 152 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., 205 p.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 1 lit c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Kwota 357 zł obejmuje kwotę 100 zł uiszczonego wpisu sadowego, kwotę 240 zł wynagrodzenia pełnomocnika oraz kwotę 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.