VIII SA/Wa 468/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2013 r. sprawy ze skargi Gminy M. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części subwencji ogólnej oddala skargę. 1.1. Decyzją z [...] kwietnia 2012 r. Minister Finansów (dalej: także "organ") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.; dalej: "u.d.j.s.t.") po rozpoznaniu wniosku Gminy M. (dalej: "skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją własną z [...] stycznia 2012 r. zobowiązującą skarżącą do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2008 w wysokości [...] zł – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję własną z [...] stycznia 2012 r. Powyższe decyzje zapadły na tle następującego stanu faktycznego sprawy. 1.2. Pismem z [...] listopada 2011 r. Minister Edukacji Narodowej, powołując się na ustalenia kontroli Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w W. (dalej: "Dyrektor UKS") wystąpił o zobowiązanie skarżącej do zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej za 2008 r. w wyżej ustalonej kwocie. Podał, że kontrola wykazała nieprawidłowości w wykazywaniu danych w systemie informacji oświatowej. Stąd przy kalkulacji dla skarżącej tej części subwencji została zawyżona o 3 liczba uczniów przeliczonych wagą P28 . Z tej przyczyny, Minister Finansów decyzją własną z [...] stycznia 2012 r. zobowiązał skarżącą do zwrotu części subwencji ogólnej za 2008 r. w kwocie [...] zł. Uznał, że wysokość subwencji za ten rok została nieprawidłowo skalkulowana, tj. z uwzględnieniem zawyżonej liczby dzieci przy wadze P28 o trzech wychowanków. Powołał przy tym art. 37 ust. 4 u.d.j.s.t., który nie przewiduje zwiększenia części oświatowej subwencji ogólnej w przypadku podania w sprawozdaniu nieprawdziwych danych skutkujących przyznaniem wnioskowanej kwoty w wysokości niższej od należnej. 2.1. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podniosła, że wystąpiły przesłanki do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Dodała, że zażalenie w tej kwestii nie zostało przez organ dotychczas rozpoznane. W uzasadnieniu podała, że sprawa dotycząca zwrotu części subwencji ogólnej za 2008 r. została rozstrzygnięta decyzją, która została poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Z tej przyczyny uznała, że wystąpienie okoliczności, o których mowa w decyzji Ministra Finansów z [...] stycznia 2012 r. mogą stanowić przesłanki do wznowienia postępowania w tej sprawie. Brak jest zaś podstaw do wszczęcia odrębnego postępowania. Czyli, w ocenie skarżącej nieuprawnione jest, stosownie do treści przepisów k.p.a. prowadzenie postępowania w sprawie już zakończonej decyzją. Nadto bez uwzględnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i faktów. Nie zgodziła się z decyzją organu, że nie wszystkie ustalenia kontroli Kuratorium Oświaty mogą być uwzględnione w wydanym rozstrzygnięciu. W szczególności te, które nie zostały ujęte w sprawozdaniu. 3.1. Minister Finansów, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy wskazaną na wstępie decyzję własną z [...] stycznia 2012 r. W pierwszej kolejności wskazał, że zarzut nierozpoznania zażalenia skarżącej, o którym mowa we wniosku jest chybiony, gdyż organ postanowieniem z [...] stycznia 2012 r. (doręczonym skarżącej [...] stycznia 2012 r.) utrzymał w mocy postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania w rozpoznawanej sprawie. W ocenie organu brak jest podstaw do przyjęcia, że wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 97 § 1, w tym wymienionej w pkt 4 k.p.a. Wskazał, że okoliczności powoływane przez skarżącą nie mają znaczenia w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, mimo, że kwota zwrotu dotyczy tego samego roku (2008 r.). Zaskarżona decyzja dotyczy bowiem wykazanych w toku kontroli nieprawidłowości odnośnie zawyżenia liczby uczniów przeliczonych wagą P28. Na marginesie powołał się na nieprawomocny wyrok WSA w Warszawie z 20 grudnia 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 236/11 oddalający skargę. Następnie powołując się na treść art. 37 ust. 4 u.d.j.s.t., wywiódł, że przepis ten nie przewiduje zwiększenia części oświatowej subwencji ogólnej w przypadku podania w sprawozdaniu nieprawdziwych danych skutkujących przyznaniem wnioskowanej kwoty w wysokości niższej od należnej. Z tej przyczyny uznał, że decyzja z [...] stycznia 2012 r. została wydana zgodnie z prawem, tj. określona w niej kwota zwrotu jest prawidłowa. Tym samym wszelkie zarzuty przedstawione we wniosku skarżącej uznał za chybione. 4.1. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca. Pismem z [...] maja 2012 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Występując o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji autor skargi postawił zarzuty naruszenia przepisów: a) postępowania, w szczególności: art. 7, art. 8, art. 10, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 138 § 2 k.p.a.; b) art. 37 w zw. z art. 36 u.d.j.s.t. 4.2. Obszernie uzasadniając zarzuty, skarżąca podniosła, że w sprawozdaniu na podstawie którego wylicza się kwotę subwencji podała rzeczywiste dane. Ujęła przy tym szeroko kategorię dzieci niepełnosprawnych, tj. uwzględniła wszystkie dzieci wymagające kształcenia specjalnego w jej placówkach. Czyli także te, które nie posiadały właściwych orzeczeń poradni psychologiczno – pedagogicznych. Taki sposób zachowania skarżąca oceniła jako zgodny z przepisem art. 71b § 1 u.s.o., konkludując, że ustawa ta nie zawiera wymogu by każde "niepełnosprawne" dziecko posiadało zaświadczenie z poradni psychologiczno-pedagogicznej. Potwierdziła nadto, że w taki sam sposób działała składając sprawozdanie, na podstawie którego uzyskała subwencję oświatową w roku 2008. Skarżąca wskazała, że wykonała w rzeczywistości zadanie publiczne w zakresie oświaty na jakie otrzymała subwencje w wyższej wysokości. Ponadto w roku 2008 w placówkach oświatowych na jej terenie zapewniono kształcenie specjalne wszystkim uczniom "niepełnosprawnym" (wymagającym kształcenia specjalnego), którzy takiej formy nauczania wymagali. Konkludując skarżąca uznała, że żądanie zwrotu części subwencji oświatowej za 2008 rok w sytuacji, gdy została ona wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem określonym w ustawie jest niezgodne z przepisami Konstytucji RP. 4.3. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wystąpił o jej oddalenie. Podtrzymał jednocześnie stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że twierdzenia skarżącej o zgodności przeznaczonych środków na cele wymienione w ustawie nie mają znaczenia dla przedmiotowej sprawy, bowiem organ zobligowany jest do działania z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa, które w sposób jednoznaczny określają sposób podziału kwoty subwencji oświatowej pomiędzy poszczególne jednostki samorządu terytorialnego. Z tej przyczyny w interesie społecznym jest, aby wielkość tej kwoty została ustalona w prawidłowej wysokości. Pozostałe zarzuty skargi uznał za chybione. Dodał, że nie zawierały żadnego uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 5.1. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w przepisach art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "u.p.p.s.a."). 5.2. Sąd, w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nie dopatrzył się też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub wystąpienia przesłanek pozwalających na stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. 6.1. Istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi ocena zasadności zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2008 r. Ramy materialnoprawne rozpoznawanej sprawy przedstawiają się następująco. Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.d.j.s.t. w przypadku, gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji: 1) zmniejsza o odpowiednią kwotę część oświatową subwencji ogólnej w zakresie subwencji na rok budżetowy oraz potrąca z kolejnej raty nienależnie otrzymaną kwotę, wynikającą ze zmniejszenia tej części subwencji, a jeżeli nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od jednej raty - wstrzymuje przekazywanie rat, bądź gdy nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od kwoty pozostałej do przekazania do końca roku budżetowego - wstrzymuje przekazywanie rat i zobowiązuje do zwrotu pozostałej części nienależnej kwoty części subwencji; 2) zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy (podkreślenie Sądu). Minister Finansów orzekł o zwrocie nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2008 r., w związku z tym, że nastąpiło nieprawidłowe jej naliczenie na skutek zawyżenia liczby uczniów o wadze P28 (o 3 uczniów), którzy to uczniowie nie posiadali orzeczeń poradni psychologiczno – pedagogicznych, zgodnie z przepisami ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Sąd podziela ustalenia dokonane w tym zakresie przez Ministra Finansów. W świetle art. 71b ust. 1 u.s.o., kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież, o których mowa w art. 1 pkt 5 i 5a, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Kształcenie to może być prowadzone w formie nauki w szkołach ogólnodostępnych, szkołach lub oddziałach integracyjnych, szkołach lub oddziałach specjalnych i ośrodkach, o których mowa w art. 2 pkt 5. Z art. 71b ust. 3 u.s.o. wynika zaś, że opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego (podkreślenie Sądu). W załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 21 grudnia 2007 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2008 (Dz.U. Nr 247, poz. 1825 ze zm.) zawarto zapisy (w tym algorytm przewidujący odrębną wagę P28) stanowiące, że podstawę do naliczania określonych wag stanowi orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, wydane na podstawie 71b ust. 3 u.s.o. Z powyższego jednoznacznie wynika, że posiadanie orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalnego było warunkiem koniecznym do uwzględnienia uczniów przy wymienionej wadze. Czyli żaden inny dowód, poza orzeczeniem wydanym na podstawie art. 71b ust. 3 w/w ustawy, nie uprawnia jednostki samorządu terytorialnego do uzyskania zwiększonych dopłat subwencyjnych, w tym objętych wagą P28 z tytułu kształcenia uczniów niepełnosprawnych. A zatem tylko uczniowie posiadający orzeczenie wskazanych wyżej poradni mogli być wykazani w sprawozdaniach statystycznych GUS i objęci odpowiednią wagą przy kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2008 dla danej jednostki samorządu terytorialnego. 6.2. Za prawidłowe Sąd uznał stanowisko Ministra Finansów, że uczniowie legitymujący się tylko lekarskimi opiniami (zaświadczeniami) o potrzebie stosowania wobec nich specjalnych metod nauki pracy, nie mogli być uwzględnieni przy kalkulacji na 2008 r. kwoty części oświatowej subwencji ogólnej dla skarżącej. Czyli zasadnym było zobowiązanie skarżącej do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2008 r. w wysokości [...] zł. Jednocześnie Sąd zauważa, że art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. nakłada na Ministra Finansów obowiązek orzeczenia o zwrocie nienależnie uzyskanej kwoty subwencji, a jego działanie w tym przedmiocie nie jest oparte na uznaniu administracyjnym. Wynika to wprost z kategorycznego sformułowania przepisu, w którym nie użyto słowa "może" charakterystycznego dla przepisów dopuszczających uznaniowe działanie organów administracji, tzw. "luz decyzyjny". Dlatego wpływu na wynik sprawy nie wywiera oświadczenie skarżącej, że nienależne kwoty były spożytkowane na zorganizowanie specjalnych metod nauczania i organizacji nauki dla uczniów, którzy tego wymagali. 7. Za chybione Sąd uznał zatem zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 37 w zw. z art. 36 u.d.j.s.t., gdyż w przypadku uzyskania przez jednostkę samorządu terytorialnego nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej organ właściwy zobowiązuje Gminę do jej zwrotu. Wynika to wprost z powyższych przepisów zatem żądanie takie oparte jest na przepisach prawa, nie może zaś zostać uznane, wbrew twierdzeniom skargi za bezpodstawne. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. również należy uznać je za bezzasadne. Minister Finansów wydając decyzję z [...] kwietnia 2012 r. podjął wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego, opierając ją na dokumentach sporządzonych przez organy administracji publicznej w zakresie ich działania, w tym na ustaleniach kontroli podatkowej przeprowadzonej wobec skarżącej. Jednocześnie dokonał wnikliwej analizy i oceny zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego. Natomiast biorąc pod uwagę pozostałe zarzuty skargi, z uwagi na brak ich uzasadnienia, Sąd pozbawiony został możliwości ich kontroli w jakimkolwiek zakresie. Poczuł się zatem zwolniony z obowiązku odnoszenia się do nich w sposób wiążący. 8. Reasumując, w świetle bezspornego stanu faktycznego niniejszej sprawy, Minister Finansów dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego. Prowadząc postępowanie przestrzegał stosownych reguł procesowych. Z akt sprawy i z uzasadnienia decyzji wynika, że zbadał on wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny. Skarżąca nie wykazała, aby uczniowie niepełnosprawni legitymowali się orzeczeniami, o których mowa w przepisie art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Stąd, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2012 r., Sąd uznał, że odpowiada ona prawu. Biorąc to wszystko pod uwagę, działając na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.