VIII SA/Wa 469/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne oddala skargę. 1.1. Pismem z [...] lutego 2008 r., uzupełnionym pismem z [...] marca 2008 r., K.R. (zwana dalej: "skarżącą") wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. (dalej: "ZUS") o umorzenie należności w kwocie [...] zł z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od [...] czerwca do [...] grudnia 1999 r. z odsetkami za zwłokę ([...] zł). Uzasadniając wniosek podniosła, że prowadziła wówczas działalność gospodarczą, która przynosiła "znikome zyski". Wskazała na wysokość przychodów osiąganych w tym okresie (od [...] zł do [...] zł miesięcznie). Oświadczyła, że odprowadzała od tych przychodów zryczałtowany podatek dochodowy (ryczałt ewidencjonowany). Zysk wynosił ok. 30% przychodów. Od wielu lat leczy się z powodu depresji. Nie pracuje i nie osiąga żadnych dochodów, nie posiada żadnego majątku, a uregulowanie zaległości składkowych uniemożliwi zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych jej czteroosobowej rodziny (dwoje dzieci w wieku szkolnym, mąż na emeryturze). Wskazując na przedawnienie części należności składkowych, wystąpiła o umorzenie pozostałej kwoty. Do wniosku załączyła szereg dokumentów dotyczących jej sytuacji majątkowej (m. in. kopię ewidencji przychodów, zawiadomienia o terminach płatności poszczególnych rat kredytu bankowego). Wyjaśniła, że jako była nauczycielka korzysta z mieszkania służbowego usytuowanego w szkole podstawowej. Powołała się na kredyt bankowy w kwocie [...] zł zaciągnięty przez jej męża. 1.2. ZUS uzupełnił we własnym zakresie materiał dowodowy w celu ustalenia sytuacji majątkowej skarżącej. Następnie decyzją z [...] maja 2008 r. odmówił jej umorzenia należności składkowych w łącznej kwocie [...] zł z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne ([...] zł) z odsetkami za zwłokę ([...] zł) i kosztami upomnienia ([...] zł). Powołał się przy tym na przepisy art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 - ust. 3a oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74; dalej: "u.s.u.s."). Organ stwierdził bowiem, że w przypadku skarżącej nie zostały spełnione przesłanki dotyczące całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Nie znalazł zatem podstaw do umorzenia należności składkowych. Wskazał przy tym, że skarżąca nie pracuje i nie osiąga żadnych dochodów. Nie posiada prawa do świadczeń emerytalno - rentowych. Prowadziła działalność gospodarczą po zwolnieniu jej z pracy z w szkole. Jej sytuacja majątkowa pogorszyła się w związku ze zwolnieniem z pracy w szkole jej męża w 2000 r. ZUS wskazał także na sytuację zdrowotną skarżącej i jej trudności ze spłatą zaległości składkowych. Nie posiada żadnego majątku. Dodał, że mąż skarżącej pobiera świadczenia emerytalno - rentowe i od [...] grudnia 2007 r. rozpoczął działalność gospodarczą. Na utrzymaniu małżonków pozostaje dwoje dzieci w wieku szkolnym. ZUS powołał się także na zobowiązania kredytowe męża skarżącej ([...] zł). Dodał, że nie była prowadzona przeciwko skarżącej egzekucja. Uwzględniając powyższe okoliczności ZUS stwierdził, że nie wystąpiły przesłanki do umorzenia należności składkowych. Także te, o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Zauważył, ze skarżąca nie przedstawiła dokumentacji potwierdzającej stan zdrowia oraz ponoszenie wydatków związanych z leczeniem. Pouczył jednocześnie skarżącą o możliwości ubiegania się o rozłożenie na raty należności składkowych. 2. Pismem z [...] czerwca 2008 r., pełnomocnik skarżącej (mąż) wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powtórzył zasadnicze elementy dotychczasowej argumentacji, dotyczące głównie trudnej sytuacji majątkowej skarżącej i jej rodziny. 3. Decyzją z [...] lipca 2008 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję ZUS z [...] maja 2008 r. Po przedstawieniu przebiegu postępowania w sprawie Prezes ZUS zauważył, że skarżąca nie przedstawiła nowych okoliczności i dokumentów, które mogłyby uzasadnić konieczność umorzenia należności składkowych. Podniósł, że stan faktyczny ustalony przez ZUS nie uległ zmianie. Dodał, że skarżąca nie korzysta z pomocy społecznej pomimo trudności finansowych. 4. Z ostatecznym w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodziła się skarżąca. Pismem z [...] sierpnia 2008 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Autor skargi wskazał na sytuację zdrowotną skarżącej, jej wiek oraz sytuację rodzinną. 5. Odpowiadając na skargę Prezes ZUS podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wystąpił o jej oddalenie. Zauważył, że w skardze nie zostały postawione zarzuty dotyczące naruszenia prawa lub interesu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 6. Sąd, w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nie dopatrzył się także naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub wystąpienia przesłanek stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Nie wystąpiły zatem przesłanki do jej wyeliminowania z obrotu prawnego, wskazane w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "u.p.p.s.a."). 7.1. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że Sąd nie posiada kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ, a następnie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Bada jedynie, czy nie doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania lub niewłaściwej wykładni przepisów materialnoprawnych. Odnosząc powyższe uwagi do sprawy niniejszej Sąd wyjaśnia, że nie jest władny orzec o umorzeniu należności składkowych skarżącej. Kompetencję wydania rozstrzygnięcia w powyższej kwestii ustawodawca powierzył bowiem w pierwszej instancji Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, zaś w drugiej Prezesowi ZUS, zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. (w brzmieniu obowiązującym od 24 sierpnia 2005 r.). 7.2. Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest decyzja Prezesa ZUS w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych. Zastosowanie mają zatem przepisy art. 28 ust. 1 - 3 w związku z art. 32 u.s.u.s. Wynika z nich, że należności z tytułu składek mogą być umarzane przez organ w całości lub w części, z uwzględnieniem ust. 2 - 4. Zatem należności składowe mogą być umarzane, z zastrzeżeniem ust. 3a, tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, tj. gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W przepisach art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał zatem siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności składowych. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że " (...) Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone". 7.3. W myśl natomiast art. 28 ust 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Pod pojęciem należności z tytułu składek należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). Na mocy ustawowej delegacji (art. 28 ust. 3b u.s.u.s.) Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej określił szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Wymienił przy tym przykładowe sytuacje, uzasadniające umorzenie należności składkowych w całości lub w części. 8.1. Podkreślenia wymaga, że istnienie należności składkowych za 1999 r. jest bezsporne. Nie uległy one przedawnieniu. Zastosowanie w sprawie znajduje art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym po 1 stycznia 2003 r. (dziesięcioletni termin przedawnienia). Ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) zmieniono między innymi przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Zgodnie ze zmienionym brzmieniem tego przepisu należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d. Uprzednio niniejszy przepis określał, iż przedmiotowe należności ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Zgodnie z art. 23 ustawy z 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, weszła ona w życie z dniem 1 stycznia 2003 r. Jednocześnie ustawodawca w tym akcie prawnym nie zamieścił przepisów intertemporalnych. 8.2. Zgodnie z ogólną zasadą prawa intertemporalnego w razie wątpliwości, czy należy stosować ustawę dawną czy nową, pierwszeństwo ma ustawa nowa. Jest ona związana z regułą kolizyjną, zwaną regułą porządku czasowego, zawartą w paremii - lex posterior derogat legi priori, która ma zastosowanie, gdy lex posterior nie jest hierarchicznie niższa niż lex priori. Zasada ta tłumaczona jest domniemaniem, że ustawa nowa powinna być lepszym odbiciem aktualnych stosunków normatywnych, bardziej dostosowanym do aktualnego stanu prawnego. Jest ona wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta później niż wola ustawodawcy, której wyrazem był wcześniejszy akt normatywny. Stosowanie wprost przepisów o przedawnieniu, wprowadzonych ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r., do należności z tytułu składek powstałych przed dniem 1 stycznia 2003 r. nie stanowi naruszenia zasady lex retro non agit, o ile nowy termin przedawnienia nie jest odnoszony do sytuacji, gdzie termin przedawnienia minął (zob. wyrok NSA z 14 marca 2007 r., II GSK 338/06, Lex nr 321287). 9.1. Zdaniem Sądu, w świetle obowiązującego stanu prawnego oraz ustalonego przez Prezesa ZUS stanu faktycznego sprawy, uznać należy, iż organ ten miał podstawy do stwierdzenia, że nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające konieczność umorzenia w całości należności składkowych skarżącej, zgodnie z jej wnioskiem. Skoro mąż skarżącej osiąga stałe dochody z tytułu świadczeń emerytalno - rentowych i prowadzi działalność gospodarczą, to nie sposób uznać, że rozstrzygnięcie organu jest dowolne. Pomimo trudności finansowych, rodzinnych i zdrowotnych skarżącej, organ nie ma obowiązku umorzenia zaległości składkowych. Obowiązujące przepisy stwarzają jedynie taką możliwość, z której organ może, ale nie musi skorzystać. Zauważyć należy, iż skarżąca nie wykazała, iż jej pełnoletnie dzieci nie posiadają żadnych możliwości partycypowania w kosztach utrzymania rodziny, a nawet wsparcia rodziców, choćby w celu uregulowania ciążących na nich zobowiązań finansowych. Nie wykazała także, na czym miałyby polegać zbyt ciężkie skutki dla niej i jej rodziny, gdyby podjęła próbę uregulowania choćby części należności składkowych. Wpływu na wynik sprawy nie mogły mieć nadto podnoszone przez skarżącą okoliczności związane ze spłatą kredytu zaciągniętego przez jej męża. Spłata kredytu bankowego nie może być uznana za okoliczność uzasadniającą konieczność umorzenia zaległości składkowych. Wywiązywanie się ze swoich zobowiązań finansowych, w tym publicznoprawnych, należy do obowiązków każdej osoby i powinno być traktowane jako norma, a nie wyjątek dający prawo do szczególnego traktowania. Dodać należy, że skarżąca nie podjęła dotychczas wysiłku spłaty choćby w części należności składkowych ([...] zł). Wystąpiła od razu o ich umorzenie w całości z odsetkami za zwłokę i kosztami upomnienia. 9.2. Sąd uznał zatem, że ocena stanu faktycznego sprawy pozwala na wniosek, iż stanowisko Prezesa ZUS nie narusza granic uznania administracyjnego. Pomimo wadliwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, która nie zawiera stosownych wniosków wyciągniętych na podstawie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Uchybienia te w realiach niniejszej sprawy nie miały jednak istotnego wpływu na jej wynik. Sytuacja majątkowa skarżącej i jej rodziny, aczkolwiek ciężka, nie odbiega znacząco od sytuacji, w której znajduje się znaczna część społeczeństwa. Skarżąca nie wykazała zaś wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności uzasadniających konieczność umorzenia należności składkowych. ZUS oferuje nadto skarżącej pomoc w spłacie należności składkowych poprzez rozłożenie spłaty jej zadłużenia na raty. Podkreślić należy, że do obowiązków Zakładu należy dochodzenie swoich wierzytelności. Oznacza to, że dopóki potrafi odpowiednio uzasadnić swoje nadzieje na zaspokojenie roszczeń, dopóty jego odmownym rozstrzygnięciom nie będzie możliwe skuteczne postawienie zarzutu dowolności. W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, w świetle przedstawionych wyżej rozważań, brak jest podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Wyjaśnienia przy tym wymaga, że odmowa umorzenia należności składkowych nie oznacza, że skarżąca bezpowrotnie utraciła możliwość skutecznego ubiegania się o umorzenie zaległości składkowych w całości lub w części, jeżeli jej sytuacja majątkowa, rodzinna lub zdrowotna ulegnie pogorszeniu. Odmowa umorzenia zaległości składkowych nie stwarza bowiem sytuacji powagi rzeczy osądzonej, a zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje, zwłaszcza zaś jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2000 r., sygn. akt III SA 398-399/99). Pogląd ten wypowiedziany został w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej, ale jest on w pełni aktualny także na gruncie przepisów ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Decyzję w tej sprawie, jeżeli skarżąca zdecyduje się na złożenie stosownego wniosku, podejmować będzie jednak właściwy organ, a nie Sąd, któremu ustawodawca nie powierzył tego rodzaju kompetencji. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.