VIII SA/Wa 469/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Specjalista Mariola Pronobis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy K. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy w K. (dalej: organ) na podstawie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250 ze zm.) podjęła w dniu 25 maja 2017 r. uchwałę nr XXXVI.216.2017 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy K.. Pismem z [...] czerwca 2019 r. Prokurator Rejonowy [...] – [...] w R. (dalej: skarżący, prokurator) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej jako: Sąd) na powołana wyżej uchwałę z 25 maja 2017 r. nr XXXVI.216.2017. Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił: 1. istotne naruszenie art. 2, art. 7 oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 2, art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1523) poprzez wskazanie w § 4 uchwały, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego, w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) Urzędu Gminy K., na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Gminy w K. oraz sołeckich tablicach ogłoszeń, podczas gdy warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie w odpowiednim wojewódzkim dzienniku urzędowym, a ogłoszenie aktu w inny sposób może mieć wyłącznie charakter informacyjny i nie wpływa na jego obowiązywanie, a nadto wskazane uregulowanie mogło zawierać sprzeczność poprzez wskazanie w istocie trzech odmiennych dat wejścia w życie uchwały; 2. istotne naruszenia art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454; zwana dalej: u.c.p.g.) poprzez przekroczenie delegacji ustawowej: a) w § 4 pkt 4 regulaminu polegające na zobowiązaniu właścicieli nieruchomości do niezwłocznego uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, a w szczególności z chodnika bezpośrednio przylegającego do nieruchomości, na którym nie są pobierane opłaty za parking, podczas gdy określenie częstotliwości wykonywania tego typu obowiązku nie zostało przewidziane w obowiązkach uregulowanych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. oraz poprzez rozszerzenie tego obowiązku również na chodniki, częściowo powielając i modyfikując art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g; b) w § 4 pkt 6 polegające na uzależnieniu możliwości dokonywania naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami od zgody właściciela oraz niepowodowania uciążliwości dla sąsiadów, co wkracza w regulację cywilną prawa własności z art. 140 k.c. oraz prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 k.c.; c) § 13 polegające na wskazaniu, że utrzymanie zwierząt domowych nie może stanowić zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi, który to przepis jest jedynie postulatem i nie ma charakteru normatywnego; d) w § 14 ust. 1 polegające na zobowiązaniu osób utrzymujących zwierzęta domowe do nie pozostawiania ich bez dozoru – jeżeli zwierzę nie znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym lub na terenie ogrodzonym w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostanie się z niego, co przekracza delegację ustawową, a nadto przedmiotowa regulacja jest również niezasadnym powieleniem materii uregulowanej już w art. 10 a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.), który odnosi się już do kwestii puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna; e) § 14 ust. 1 pkt 2 polegające na zobowiązaniu osób utrzymujących zwierzęta domowe w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku – prowadzenia psa na smyczy, a psy rasy uznanej za agresywne lub w inny sposób zagrażającego otoczeniu – w nałożonym kagańcu, podczas gdy generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, bez uwzględnienia ich cech i innych uwarunkowań jest nadmierną restrykcją nałożoną na właścicieli psów mogącą prowadzić do niewłaściwego traktowania zwierzęcia, zwłaszcza w przypadku zwierzęcia starego czy chorego; f) § 14 ust. 2 pkt 2 polegające na zakazaniu osobom utrzymującym zwierzęta domowe wypuszczania psów bez dozoru poza teren nieruchomości stanowiącej własność właściciela zwierzęcia, a w budynkach wielorodzinnych poza obręb własnego mieszkania i zwalniania psów ze smyczy poza ogrodzeniem własnej posesji lub wyznaczonego wybiegu, co stanowi niezasadne powielenie materii uregulowanej już w art. 10 a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, który odnosi się już do kwestii puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna; g) § 16 pkt 3 regulaminu polegające na zobowiązaniu osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie na terenach wyłączonych produkcji rolniczej do niedopuszczania do uciążliwości wobec innych osób zamieszkujących nieruchomość lub nieruchomości sąsiednie takich jak hałas bądź odór, co wkracza w regulacje prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 k.c Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadnił, że wniesiona skarga jest bezzasadna i nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem była zgodna z obowiązującym prawem w momencie jej podejmowania przez Radę Gminy w K.. Aktualnie w związku z wejściem w życie nowych przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przygotowywany jest nowy regulamin. Oświadczył, że zaskarżona uchwała była badana pod kątem zgodności z prawem przez Wojewodę Mazowieckiego i nie stwierdzono w tym zakresie żadnych uchybień. Według protokołu rozprawy z 16 października 2019 r. prokurator uzupełnił skargę o zarzut naruszenia prawa w § 17 zaskarżonej uchwały gdzie wadliwie nałożono obowiązek na właścicieli nieruchomości przeprowadzenia deratyzacji. Ponadto wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm. dalej: u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.). Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma on więc obowiązku kierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa ani wskazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki bądź interesu społecznego. Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że skarga prokuratora jest zasadna albowiem zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 u.c.p.g. (w brzmieniu aktualnym w dacie podjęcia uchwały). Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ustawy. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony) 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym przepisie art. 4 ust. 2 ustawy, mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej także jako: CBOSA). Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyrok NSA z 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 654/14; wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 238/13, CBOSA). Podzielić należy stanowisko skarżącego Prokuratora odnośnie regulacji zawartej w § 4 uchwały, zgodnie z którą uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego, w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) Urzędu Gminy w K., na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Gminy K. oraz na sołeckich tablicach ogłoszeń. Stosownie do art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 296 ze zm., dalej: u.o.a.n.) ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. W myśl art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W myśl zaś art. 13 pkt 2 u.o.a.n. akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stąd wprowadzona w uchwale regulacja stanowi przekroczenie przepisów ww. ustawy. Według art. 4 ust. 2 pkt 1 b u.c.p.g. wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmują uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Natomiast w § 4 pkt 4 załącznika do uchwały nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek niezwłocznego uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, a w szczególności z chodnika bezpośrednio przylegającego do nieruchomości, na którym nie są pobierane opłaty za parking. Rada gminy we wskazanym przepisie dokonała nieuprawnionego rozszerzenia wskazanego obowiązku również na chodniki położone wzdłuż granicy nieruchomości wykraczając poza granice upoważnienia ustawowego. Zaskarżona regulacja stanowi powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Ponadto regulamin może jedynie określać obowiązek uprzątnięcia wskazanych zanieczyszczeń, brak jest natomiast upoważnienia do określania czasookresu jego wykonania (por. wyrok WSA w Poznaniu z 9 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 741/13, CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z 4 października 2017 r., sygn. akt VIII Sa/Wa 214/17, Lex nr 2375348). W § 4 pkt 6 regulaminu wskazano, że przeprowadzanie napraw pojazdów samochodowych na terenie nieruchomości, poza warsztatami samochodowymi jest możliwe tylko za zgodą właściciela nieruchomości, w sposób niepowodujący uciążliwości dla sąsiadów i respektujący zasady ochrony środowiska. Uzależnienie możliwości napraw pojazdów od braku uciążliwości dla innych osób i środowiska wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm., dalej: k.c.) oraz prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 k.c. (por. wyrok WSA w Gdańsku z 9 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 120/12, CBOSA). Sąd podzielił również stanowisko strony skarżącej, że przepis § 13 regulaminu stanowiący, że utrzymywanie zwierząt domowych nie może stanowić zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi, pozbawiony jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat. Podkreślić należy, że rada gminy, na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważniona została do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w granicach upoważnienia, a nie do formułowania ogólnych celów, dążeń i stanów pożądanych (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 118/18, CBOSA). Wobec tego uznać należy, że przepis § 13 uchwały wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. W § 14 ust. 1 pkt 1 regulaminu zobowiązano osoby utrzymujące zwierzęta domowe do nie pozostawiania ich bez dozoru – jeżeli zwierzę znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym lub na terenie ogrodzonym w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostanie się z niego. Zatem rada gminy nałożyła na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek sprawowania właściwej opieki nad zwierzętami, w tym w szczególności niepozostawiania ich bez dozoru, jeżeli zwierzę znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym lub na terenie ogrodzonym, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Regulacja ta stanowi również niezasadne powielenie materii uregulowanej w art. 10 a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 122, dalej u.o.z.). W § 14 ust. 1 pkt 2 regulaminu określono warunki prowadzenia psa w miejscach ogólnie dostępnych, tj. na smyczy lub w kagańcu, a psa rasy uznanej za agresywną lub w inny sposób zagrażający otoczeniu - na smyczy i w kagańcu. W ocenie sądu zapis ten narusza delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., której istotną jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Obowiązki te zakreślono bowiem granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Natomiast obciążenie właścicieli psów ras uznanych za agresywne i innych psów mogących stanowić zagrożenie bezwzględnym obowiązkiem wyprowadzania ich na terenach użytku publicznego tylko na smyczy i w kagańcu, zdaniem sądu, zostało sformułowane w sposób wadliwy, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, z naruszeniem przepisów u.o.z. oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Nie budzi wątpliwości, że porządek i zdrowie publiczne stanowią wartości uzasadniające ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), przy czym ograniczenia te powinny mieć charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych. Taką wartością jest zgodnie z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP wolność jednostki rozumiana przede wszystkim jako swoboda decydowania o własnym postępowaniu. Tym samym, ingerencje władzy publicznej w tę swobodę następować mogą tylko w sytuacjach i w formach przewidzianych konstytucyjnie. Innymi słowy, zasada wolności formułuje domniemanie swobody decyzji i działań, natomiast dla poddawania ich ograniczeniom konieczna jest zawsze interwencja prawodawcy, która winna odpowiadać zasadzie proporcjonalności przewidzianej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zasada proporcjonalności daje wyraz przekonaniu, że stopień intensywności ingerencji w sytuację prawną jednostki musi znajdować uzasadnienie w randze promowanego w ten sposób interesu publicznego. Innymi słowy, ograniczenie praw jednostki musi być ekwiwalentne wobec celu, któremu służy dana regulacja, musi to więc być ograniczenie racjonalne. Podstawowy cel, a zarazem dyrektywa interpretacyjna, którą trzeba uwzględniać przy stosowaniu przepisów odnoszących się do zwierząt, w tym przepisów u.o.z., oraz przy kształtowaniu prawnej sytuacji zwierząt w innych aktach prawnych, zawarta została w art. 1 ust. 1 u.o.z., który stanowi, że zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę. Z przepisu tego wynika, że każde zwierzę ma prawo oczekiwać od ludzi należnego zrozumienia, zgodnego z normami obyczajowymi traktowania, a nawet szacunku. Wszelkie środki prawne, podejmowane w stosunku do zwierząt powinny mieć na względzie ich dobro, a przede wszystkim prawo do istnienia. W art. 5 u.o.z. przewidziano obowiązek humanitarnego traktowania zwierząt. W świetle tego, zdaniem sądu, regulacja § 14 ust. 1 pkt 2 regulaminu poprzez wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami u.o.z., w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, a wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. A. Jezierska - Markocka, M. Markocki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 42). Brak takich rozróżnień w postanowieniach zaskarżonego regulaminu dyskwalifikuje wskazane regulacje. Dodać też trzeba, że brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoskarbowej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Zgodnie z art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U z 2015 r., poz. 1094 ze zm.) "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". Przy czym w doktrynie przyjmuje się, że chodzi w tym wypadku o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne, a więc w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Co więcej, prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa (zob: W. Kotowski, Komentarz do art. 77 Kodeksu wykroczeń, Lex.). Nie powinno też budzić wątpliwości, że niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, a wykazujące agresywność, należałoby prowadzić na smyczy i w kagańcu. Trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane wyłącznie na smyczy, bez konieczności stosowania kagańca dla osiągniecia celu jakim jest bezpieczeństwo ludzi i ochrona przed uciążliwością ze strony zwierzęcia. Ponadto, formułując obowiązek w § 14 ust. 1 pkt 2 regulaminu organ gminy naruszył nakaz tworzenia przepisów w sposób zrozumiały i jasny dla adresatów, przy użyciu jednakowych określeń do oznaczenia jednakowych pojęć. W obrocie prawnym znajduje się jedynie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. z 2003 r. Nr 77, poz. 687), natomiast organ posłużył się dodatkowo kategorią psów "w inny sposób zagrażających otoczeniu", która nie jest zdefiniowana ustawowo, a przy tym jest trudna do określenia i sprecyzowania. Taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na obywatela obowiązek podlegający egzekwowaniu nie pozwala na jasne i niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy tego przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie. Stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP. Reasumując sąd uznał, że postanowienie zawarte w § 14 ust. 1 pkt 2 regulaminu, które nie pozwalają na uwzględnieniami specyficznych sytuacji, wyjątków pozbawiają omawianą regulację cechy proporcjonalności ograniczenia wolności i stanowią obciążenie, na które sam ustawodawca nie zdecydował się redagując przepisy art. 10a ust. 3 u.o.z. Naruszenie zasady proporcjonalności w ograniczaniu praw jednostki, także uprawnień właściciela psa, może mieć miejsce w szczególności, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, Lex nr 1971175; wyrok WSA w Gdańsku z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 114/19, Lex nr 2706191). Przekroczenie delegacji ustawowej art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. stanowi również § 14 ust. 2 pkt 1 i 2, który ustanawia zakaz wypuszczania psów bez dozoru poza teren nieruchomości stanowiącej własność właściciela zwierzęcia, a w budynkach wielorodzinnych poza obręb własnego mieszkania, jak również zwalniania psów ze smyczy poza ogrodzeniem własnej posesji lub wyznaczonego wybiegu. Poza tym wskazana regulacja stanowi niezasadne powielenie materii uregulowanej w art. 10 a ust. 3 u.o.z. Za wadliwe należy uznać uregulowanie zawarte w § 16 pkt 3 regulaminu, zgodnie z którym osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie są zobowiązane do nie dopuszczania do uciążliwości wobec innych osób zamieszkujących nieruchomość lub nieruchomości sąsiedzkie takich jak hałas bądź odór. Kwestię uciążliwości powodowanych przez właściciela nieruchomości w związku z korzystaniem z niej regulują przepisy k.c. Stosownie do art. 144 k.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłóciły korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 431/18, CBOSA). Wskazany przez prokuratora § 17 zaskarżonego regulaminu świadczy o wykroczeniu przez radę gminy poza zakres delegacji ustawowej. Mianowicie w powołanym przepisie nałożono na właścicieli obszarów zabudowanych obiektami wykorzystywanymi do przetwórstwa bądź przechowywania produktów rolno – spożywczych, obszarów zabudowanych budynkami wielorodzinnymi obowiązek przeprowadzania deratyzacji. Tymczasem uprawnienia gminy w zakresie obowiązkowej deratyzacji odnoszą się wyłącznie do wyznaczenia obszarów, podlegających tym działaniom oraz terminów ich przeprowadzenia. W art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy nie ma mowy o obciążeniu obowiązkiem deratyzacji właścicieli nieruchomości, a zatem nałożenie na nich takiego obowiązku jest naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego ww. przepisie ustawy (por. wyrok WSA w Łodzi z 16 września 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 386/15; wyrok WSA w Poznaniu z 22 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 792/13; wyrok WSA w Poznaniu z 16 grudnia 2013 r., CBOSA). Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd uznał, że wskazane wyżej, liczne naruszenia prawa uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały w całości - o czym orzeczono w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.