VIII SA/Wa 47/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Leszek Kobylski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 kwietnia 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o umorzenie należności uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga M. Z. (dalej: skarżący, strona) na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej: Prezes KRUS, organ) z [...] listopada 2020 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności składkowych. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z 20 października 2020 r., uzupełnionym pismem z 17 listopada 2020 r., skarżący wystąpił do Prezesa KRUS o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników wraz z należnymi odsetkami za zwłokę. Jest to kolejny wniosek skarżącego w tym przedmiocie, w którym wskazał na nowe okoliczności, jakie się pojawiły w jego życiu, uzasadniające umorzenie zadłużenia. Skarżący wskazał, że od daty poprzedniego wniosku, zakończonego odmową umorzenia przedmiotowych należności, jego stan zdrowia ciągle się pogarsza, leży w łóżku, leczy się w Ośrodku Chirurgii Oka w N.. Leczenie i dojazdy do lekarza pochłaniają całą emeryturę i nie stać go na bieżące wydatki. Dorośli synowie mieszkający z nim nie pomagają mu, dlatego wniósł przeciwko nim pozew o alimenty, ale jeszcze nie uzyskał wyroku. Korzysta z pomocy obcych ludzi. W związku z pogarszaniem się jego stanu zdrowia i brakiem środków na życie skarżący wniósł o ponowne przeanalizowanie jego sprawy i umorzenie zadłużenia składek. Do wniosku dołączył plik dokumentów (karty leczenia szpitalnego, orzeczenie o niepełnosprawności, decyzja GOPS, faktury za leczenie i leki – łącznie 35 sztuk). Decyzją z [...] listopada 2020 r., znak: [...], Prezes KRUS, działając na podstawie art. 59 ust. 3, art. 36, art. 52 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2020 r. poz. 174 ze zm., dalej: u.u.s.r.) oraz art. 83a ust. 2, art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 266 ze zm., dalej: u.s.u.s.) w związku z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności. W uzasadnieniu decyzji Prezes KRUS wskazał, że skarżący podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników w okresie: od 1 stycznia 1985 r. do 4 czerwca 2017 r. z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego o powierzchni 5,67 ha, co stanowiło 3,69 ha przeliczeniowych. Ustanie ubezpieczenia nastąpiło na skutek zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej w związku z wydzierżawieniem gospodarstwa rolnego. Na koncie ubezpieczeniu podlegała także małżonka strony – M. Z.w okresie od 1 kwietnia 1998 r. do 30 czerwca 2004 r. Organ wskazał, że obowiązek opłacenia składki powstaje od dnia, w którym powstało ubezpieczenie, a ustaje od dnia, w którym ustało ubezpieczenie (art. 4 ust. 2 u.u.s.r.). Składki na ubezpieczenie opłaca się co kwartał, a termin płatności przypada ostatniego dnia pierwszego miesiąca danego kwartału (art. 40 ust. 1 u.u.s.r.). Po analizie konta strony Prezes KRUS stwierdził, że skarżący unikał obowiązku regulowania ciążących na nim ustawowych zobowiązań na ubezpieczenie społeczne rolników. W wyniku zaniechania ustawowego obowiązku opłacania tych składek sukcesywnie narastało zadłużenie, następstwem czego było wszczęcie postępowania egzekucyjnego na zaległość za okres od trzeciego kwartału 2001 r. do drugiego kwartału 2008 r., mające na celu wyegzekwowanie w drodze egzekucji administracyjnej należności wobec KRUS. Z obowiązku ustawowych zobowiązań na ww. ubezpieczenie skarżący zaczął się wywiązywać dopiero od czwartego kwartału 2013 r. Pomimo wielokrotnych propozycji skarżący nigdy nie wyraził chęci do spłaty zaległości wobec KRUS poprzez zawarcie układu ratalnego; był zainteresowany tylko umorzeniem należności wynikających z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników wraz z należnymi odsetkami za zwłokę. Organ w dalszej kolejności przedstawił historię 25 wniosków, jakie skarżący składał w przedmiocie umorzenia powyższych zaległości, poczynając od 8 stycznia 1994 r., w tym 5 wniosków zostało rozpoznanych pozytywnie, w wyniku czego umorzono stronie zaległość wraz z odsetkami za zwłokę w wysokości [...] zł, zaś w przypadku 20 wniosków odmówiono umorzenia. Ostatni wniosek o umorzenie zaległości pochodził z daty 2 września 2019 r., wskutek którego organ decyzją z [...] listopada 2019 r. odmówił umorzenia, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 sierpnia 2020 r. wydanym w sprawie VIII SA/Wa 33/20 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Prezes KRUS zaznaczył, że wszystkie odwołania, skargi do Sądu składane przez skarżącego skutkowały oddaleniem, co oznacza, że decyzje wydawane były zgodnie z prawem, z należytym uwzględnieniem sytuacji materialno-bytowej strony. Natomiast argumenty zawarte we wnioskach o umorzenie, tj.: trudna sytuacja bytowa skarżącego, spowodowana samotnym wychowywaniem niepełnoletnich, uczących się synów, samodzielnym prowadzeniem gospodarstwa rolnego, złym stanem zdrowia, wydatkami na zakup leków, leczenie, dojazdy do specjalistów, które pochłaniają całą emeryturę, w wyniku czego nie stać go na bieżące wydatki, takie jak: jedzenie, zakup opału na zimę czy zakup ubioru oraz brak pomocy ze strony zamieszkujących we wspólnym mieszkaniu synów, były już przedmiotem analizy w postępowaniu administracyjnym oraz sądowym. Organ stwierdził, że na wszystkich dorosłych osobach zamieszkujących we wspólnym mieszkaniu ciąży obowiązek ponoszenia kosztów związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Nadmienił również, że skarżący posiada stałe źródło utrzymania w postaci świadczenia emerytalnego wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym i świadczeniem uzupełniającym dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji, nie ma nikogo na utrzymaniu, ponieważ synowie są już dorośli i samodzielni. Ponadto skarżący nadal jest właścicielem gospodarstwa rolnego, z którego wprawdzie nie ma możliwości uzyskania dopłat bezpośrednich z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jednak może uzyskać dodatkowy dochód z jego dzierżawy. Ustosunkowując się do zarzutu skarżącego zawartego we wniosku o umorzenie zaległości, że organ nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności związanych z sytuacją zdrowotną i przyczynami powstania zaległości, Prezes KRUS zauważył, że skarżący nie pozwolił na ponowne ustalenie stanu faktycznego, nie życząc sobie żadnych wizytacji ze strony pracowników KRUS w miejscu zamieszkania. W konsekwencji organ wskazał, że argumenty przedstawione we wniosku z 20 października 2020 r. oraz pisma z 17 listopada 2020 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności wobec KRUS nie wnoszą nic nowego do sprawy, ponieważ wszystkie podnoszone przez stronę okoliczności były już wskazywane w poprzednich wnioskach i wielokrotnie uwzględniane przy ich rozpatrzeniu. Ponadto okoliczności, na które powołuje się skarżący, dotyczą aktualnej sytuacji; nie mają i nie miały wpływu na powstanie zadłużenia. Od powyższej decyzji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej: 1) brak podjęcia przez organ ubezpieczeniowy wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie ustawowego interesu społecznego, w tym interesu skarżącego jako obywatela; 2) błędne ustalenia faktyczne polegające na uznaniu, że: - w sytuacji skarżącego nie zachodzą okoliczności do ponownego rozpoznania sprawy o umorzenie należności wobec KRUS, podczas gdy osiągane przez niego dochody są niewystarczające na codzienną egzystencję, w tym utrzymanie jego osoby, w szczególności z uwagi na problemy zdrowotne i związaną z tym konieczność zakupu medykamentów oraz dojazdów na leczenie, co wynika z załączonej dokumentacji medycznej, a w konsekwencji niedostrzeżenie niezmiernie trudnej jego sytuacji życiowej, a nadto powoływanie się przez KRUS na posiadanie przez skarżącego gospodarstwa rolnego, mimo iż ten wydzierżawił je synom, a sam z uwagi na stan zdrowia nie jest w stanie wykonywać w nim jakichkolwiek czynności i uzyskiwać dochodów. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, bądź jej zmianę i umorzenie zaległości wobec KRUS. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując twierdzenia i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej legalności według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia był przepis art. 61a § 1 k.p.a., który daje organowi administracji publicznej uprawnienie do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w dwóch przypadkach: gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną albo wtedy, gdy z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Innymi słowy, aby wydać takie rozstrzygnięcie, organ musi stwierdzić, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony (musi być to oczywiste w świetle okoliczności sprawy), bądź też, że na przeszkodzie w prowadzeniu postępowania leżą inne przyczyny (np. wniosek dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej prawomocną decyzją, treść wniosku wskazuje na to, że sprawa nie należy do właściwości rzeczowej żadnego organu lub sądu). Zastrzec jednak trzeba, że jest to instytucja procesowa o wyjątkowym charakterze, której zastosowanie jest możliwe tylko w tych przypadkach, w których już wstępna analiza treści skierowanego do organu żądania wskazuje na to, że zachodzi co najmniej jedna z przywołanych wyżej przesłanek. Jeżeli jednak, po weryfikacji wniosku, organ dojdzie do przekonania, że należy zbadać, czy pochodzi on od osoby uprawnionej, czy jego przedmiotem jest kwestia mieszcząca się w zakresie właściwości organu, a także czy podniesione we wniosku okoliczności uzasadniają interwencję organu, to wówczas przeprowadza on działania zmierzające do poczynienia ustaleń w tym zakresie, czyli podejmuje czynności w toku postępowania administracyjnego, co w konsekwencji oznacza, że zamknięta zostaje droga do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeżeli więc, po wstępnym badaniu wniosku organ dojdzie do przekonania, że wniosek pochodzi od podmiotu, któremu może przysługiwać przymiot strony, a jego treść zawiera żądanie mieszczące się w zakresie właściwości rzeczowej i miejscowej organu, postępowanie administracyjne wszczyna się niejako "automatycznie", a wszelkie działania organu zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przybierają postać czynności dowodowych w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 83b ust. 1 u.s.u.s. w związku z art. 52 ust. 1 u.u.s.r., jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, organ ubezpieczeniowy w tych przypadkach wydaje decyzję. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie wniosek pochodzi od strony postępowania, tj. skarżącego, żądającego umorzenia zaległych składek wynikających z ubezpieczenia społecznego rolników na podstawie art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Pozostaje do rozważenia druga przesłanka z art. 61a § 1 k.p.a., tj. brak możliwości wszczęcia postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn". Pojęcie to nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednak odmowę wszczęcia postępowania na tej podstawie wiąże się z sytuacją, w której zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z "innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 615/17 i orzecznictwo tam powołane). Ta przesłanka ma więc miejsce w sytuacjach niewymagających przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Dotyczy to np. żądania załatwienia sprawy mającej charakter cywilnoprawny, czy też wydania decyzji w sprawie załatwianej w formie czynności materialno-technicznej. Przykładem innej uzasadnionej przyczyny jest żądanie dotyczące sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną lub sprawy, w której toczy się postępowanie administracyjne (patrz: B. Adamiak, op. cit. s. 384; A. Wróbel, op. cit. pkt 3 do art. 61a k.p.a.). Jeśli natomiast, zdaniem organu, żądanie nie jest zasadne z powodów merytorycznych, ocena ta może być wyrażona jedynie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, ale nie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Z akt przedmiotowego postępowania administracyjnego wynika, że skarżący 20 października 2020 r. złożył do organu kolejny wniosek o umorzenie zaległości. Ostatni taki wniosek pochodził z daty 2 września 2019 r. i obejmował okres zaległości składek od kwietnia 2001 r. do 9 marca 2013 r. Decyzją z [...] listopada 2019 r. znak: [...] Prezes KRUS utrzymał w mocy decyzję własną z [...] października 2019 r. w sprawie odmowy umorzenia należności składek i odsetek za ww. okres. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z 21 sierpnia 2020 r. w sprawie VIII SA/Wa 33/20 oddalił skargę (skarga kasacyjna skarżącego w toku rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny). W tym miejscu należy podkreślić, że decyzji o odmowie umorzenia zaległości składkowych nie towarzyszy walor res iudicata, co oznacza możliwość wielokrotnego występowania z takim wnioskiem, kiedy nastąpi zmiana sytuacji skarżącego i wystąpią nowe okoliczności mogące być podstawą uzyskania żądanej ulgi. Wówczas skutkuje to obowiązkiem jego rozpatrzenia przez organ administracji z uwzględnieniem aktualnej sytuacji strony: materialnej, zdrowotnej czy rodzinnej (por. wyrok WSA w Gdańsku z 20 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Gd 1241/19, wyrok NSA z 13 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1537/20, oba publ. CBOSA). Wniosek inicjujący przedmiotowe postępowanie z 20 października 2020 r. wpłynął do organu po rocznym okresie od poprzedniego wniosku skarżącego w odniesieniu do umorzenia jego zaległości wobec KRUS z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Skarżący powołał w nim okoliczność pogarszającego się stanu swojego zdrowia, na dowód czego dołączył liczną dokumentację medyczną pochodzącą z okresu po wydaniu kontrolowanej przez Sąd ostatnio decyzji (tj. po dacie [...] listopada 2019 r.). Skarżący do wniosku z 20 października 2020 r. dołączył również nową dokumentację obrazującą jego sytuację materialną, w tym pogarszający się stan zdrowia. Tymczasem organ odmówił wszczęcia postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem z tego powodu, że wszystkie okoliczności wskazywane przez stronę były już przedmiotem analizy w poprzednich 20 decyzjach odmownych. Jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonał materialnoprawnych ocen sytuacji skarżącego podnosząc, że wskazywane przez niego okoliczności nie wnoszą nic nowego do sprawy. Zdaniem Sądu stanowisko Prezesa KRUS zawarte w zaskarżonej decyzji nie jest prawidłowe. Dyspozycja normy prawnej wyrażona w art. 61a § 1 k.p.a. stanowi wyłącznie podstawę do oceny formalnej, a nie rozstrzygania kwestii mających źródło w przepisach materialnych. Podstawą do odmowy wszczęcia nie mogło być arbitralne uznanie organu, że wskazywane okoliczności umorzenia zaległych składek strony zawarte we wniosku z 20 października 2020 r. były już przedmiotem rozpoznania w poprzednio wydawanych decyzjach, ponieważ – jak już wyżej wskazano – skarżący powołał się w nim na nowe okoliczności, które powinny być rozpoznane merytorycznie we wszczętym postępowaniu. Z drugiej strony wszelkie oceny materialnoprawne aktualnej sytuacji skarżącego nie mogą mieć miejsca w formalnej decyzji o odmowie wszczęcia postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organ naruszył przepis art. 61a § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie zobowiązany do zastosowania się do uwag Sądu i stosownie do ustaleń, po merytorycznym zbadaniu wniosku skarżącego z 20 października 2020 r. wraz z dołączoną do niego dokumentacją, zakończy postępowanie decyzją rozstrzygającą co do meritum (pozytywną lub negatywną).