VIII SA/Wa 470/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, , Protokolant Specjalista Ilona Obara, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi G. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] października 2020 r. nr [...]; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego G. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...].10.2020 r. , wydaną na podstawie art. 104 i 105 § 1 kpa, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. umorzył postępowanie w sprawie dotyczącej ogrodzenia zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości M. [...] gm. K.. W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że na podstawie oględzin przeprowadzonych na działce nr ew. [...] w M. [...] gm. K. w dniu [...].07.2020 r ustalono, że obecnie, po zmianie granicy działki, wykonane zostało ogrodzenie z płyt betonowych o wysokości ok. 2,0 m. Organ podał, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego – zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m (...). Ustalenie, ze na ogrodzenie zlokalizowane na w/w działce nie było wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie prowadzi do wniosku, ze brak jest podstaw do wydania decyzji merytorycznej (nakazowej), a zatem wszczęte postępowanie należało, w ocenie organu umorzyć. Rozpoznając sprawę w wyniku odwołania złożonego przez G. P. (dalej: Skarżący) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że w wyniku zleconego uzupełniającego postępowania dowodowego ustalono, że cała działka ew. nr [...] jest ogrodzona. Od strony działki o nr ew. [...] należącej do A. P. i G. P. w części południowej wykonano w maju 2020 r. ogrodzenie betonowe pełne, z płyt betonowych o długości ok. 55,69 m i wysokości ok. 1,9 m. W części zachodniej, w czerwcu 2020 r., po ustaleniu nowych granic wykonano ogrodzenie z siatki stalowej (przestawiono stare ogrodzenie z siatki w miejsce nowej granicy). Długość ogrodzenia wynosi 28,4 m., a wysokość ok. 1,92 m. Od strony działki o nr ew. [...] istnieje ogrodzenie z płyt betonowych, częściowo ażurowych o długości ok. 29,6 m. i wysokości ok. 1,68 m. wykonane przez B. P. na przełomie 2015/2016 r. i jest ono jego własnością. Od strony drogi powiatowej ogrodzenie wykonano z przęseł stalowych wypełnionych prętami i elementami ozdobnymi o długości ok. 37,4 m i wysokości 1,27 m – 1,54 m (z uwagi na nierówności terenu). Według oświadczenia G. G. ogrodzenie wykonano w latach 80 – tych XX wieku. Na przedmiotowej działce istnieje ogrodzenie wymienione w protokole oględzin z [...].08.2013 r. oraz z dnia [...].10.2017 r. – jest to ogrodzenie od strony drogi powiatowej – strona wschodnia. Natomiast ogrodzenie od strony północnej istniało w trakcie kontroli [...].10.2017 r. i stanowi własność B. P.. Ogrodzenie od strony południowej i zachodniej wykonano w 2020 r. [...]WINB wskazał, że po dokładnym ustaleniu przez organ powiatowy sposobu ogrodzenia w/w nieruchomości budowa ogrodzenia od strony południowej i zachodniej nie wymagała zarówno pozwolenia na budowę jak i inwestor nie miał obowiązku zgłoszenia zamiaru budowy. Podał, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ( w brzmieniu obowiązującym do 18.09.2020 r.) zgłoszenia właściwemu organowi wymaga z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m (...), zaś organ powiatowy w trakcie oględzin [...].02.2021 r. ustalił, że poszczególne odcinki ogrodzenia mają wysokość ok. 1,9 m (od strony południowej), ok. 1,92 m (od strony zachodniej). Ogrodzenie od strony północnej, będące własnością B. P., o wysokości 1,68 m również wyklucza uznanie że miała miejsce samowola budowlana. Również ogrodzenie od strony wschodniej (od strony drogi powiatowej) o wysokości ok. 1,27 m – 1,54 m wybudowanego w latach 80 – tych XX wieku nie można uznać za samowolę budowlaną. Organ II instancji podał też, że dla działki nr [...] brak jest miejscowego obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, stąd nie można uznać że ogrodzenie narusza przepisy prawa miejscowego. Ponadto zdaniem [...]WINB przedmiotowe ogrodzenie nie narusza warunków techniczno-budowlanych w myśl których ogrodzenie nie może stwarzać zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt (§ 41 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie); umieszczanie na ogrodzeniach, na wysokości mniejszej niż 1,8 m, ostro zakończonych elementów, drutu kolczastego, tłuczonego szkła oraz innych podobnych wyrobów i materiałów jest zabronione (ust. 2 cyt. §). Wskazał, że ogrodzenia międzysąsiedzkie nie podlegają reglamentacji administracyjnej, chyba że przekraczają wysokość 2,2 m, bądź stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi, mienia lub środowiska czego nie stwierdzono zatem zasadne było umorzenie postępowania. W skardze do Sądu na w/w decyzję Skarżący zarzucił: 1/ naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art 105 § 1 pkt 1 kpa polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. nr [...] z [...].10.2020r znak: [...] w sytuacji gdy organ I instancji prowadził postępowanie w oparciu o przepisy ustawy z 07 lipca 1994r - Prawo budowlane pomimo, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że budowa ogrodzenia od strony drogi powiatowej zakończyła się w latach 80-tych a zatem zastosowanie powinna znaleźć ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, co w konsekwencji skutkowało niezasadnym utrzymaniem w mocy decyzji o umorzeniu postępowania; 2/ naruszenie art. 103 ust. 2. ustawy Prawo budowlane z 1994r - polegające na jego niezastosowaniu i dokonywaniu oceny czy zachodzą przesłanki umorzenia postępowania w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994r. pomimo, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że budowa ogrodzenia od strony drogi powiatowej zakończyła się w latach 80-tych a zatem zastosowanie powinna znaleźć ustawa z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, co skutkowało niezasadnym utrzymaniem w mocy decyzji o umorzeniu postępowania; 3/ naruszenie §19 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego - polegające na jego niezastosowaniu pomimo, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że budowa ogrodzenia od strony drogi powiatowej zakończyła się w latach 80-tych, co skutkowało błędnym uznaniem, że budowa ta nic wymagała pozwolenia na budowę ani zgłoszenia zamiaru budowy; 4/ naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa - polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącym na organie II instancji na mocy art. 77§1 kpa obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie ustalenia w oparciu jakie przepisy prawa należy dokonywać oceny czy budowa ogrodzenia działki [...] wymagała pozwolenia lub zgłoszenia zamiaru budowy, co skutkowało sporządzeniem uzasadnienia niezgodnie z wymaganiami wynikającymi z art. 107 § 3 kpa. Podnosząc powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Organu II instancji w całości oraz uchylenie w całości decyzji Organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu wskazał w szczególności, że organ odwoławczy zaniechał, po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, w oparciu o jakie przepisy uznał, że ogrodzenie od strony wschodniej (od strony drogi powiatowej) wybudowanego w latach 80-tych XX wieku nie można uznać za samowolę budowlaną. Podniósł, że skoro budowa ogrodzenia od strony drogi powiatowej zakończyła się w latach 80-tych to zastosowanie powinna znaleźć ustawa z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, bowiem zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne – do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe tj. przepisy ustawy prawo budowlane z 1974 r. Art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. stanowi, ze roboty budowlane z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Z kolei §19 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego ustanawia wymóg uzyskania pozwolenia na budowę w razie wykonywania stałych ogrodzeń od strony dróg (ulic) i placów publicznych oraz innych miejsc publicznych, a także niezależnie od ich położenia, jeżeli wykonane są z cementu jako pełne oraz z kształtowników metalowych i blach lub ze stali budowlanej. Podniósł, ze budowa w latach 80-tych XX wieku ogrodzenia od strony drogi powiatowej wymagała pozwolenia na budowę zatem nieprawidłowe było umorzenie postepowania w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowa argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019 poz. 2325 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie ogrodzenia zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w M. [...] gm. K. wobec uznania, że nie były wymagane pozwolenia na budowę ani zgłoszenia o zamiarze budowy przedmiotowego ogrodzenia, nie zaistniała zatem potrzeba wydania decyzji merytorycznej. W niniejszej sprawie sporną kwestią jest budowa ogrodzenia od strony wschodniej tj. od drogi publicznej (droga powiatowa) wybudowanego w latach 80- tych XX wieku, wykonanego z przęseł stalowych wypełnionych prętami i elementami ozdobnymi o długości ok. 37,4 m i wysokości 1,27 m – 1,54 m (z uwagi na nierówności terenu). Dla oceny legalności wystawienia obiektu budowlanego istotna jest treść przepisów obowiązujących w dacie wybudowania obiektu budowlanego. Ogrodzenie od strony wschodniej powstało pod rządami ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974r. (Dz. U. nr 38 poz. 229 ze zm.). Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994r., będącego przepisem przejściowym, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Stosownie do przepisu art. 28 prawa budowlanego z 1974r. roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Zgodnie z delegacją ustawową z art. 28 ust. 4 ustawy Minister Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska określił w drodze rozporządzenia z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 z zm.) zakres, warunki i tryb uzyskiwania pozwoleń na budowę, rodzaje robót budowlanych zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz rodzaje rozbiórek zwolnione od obowiązku zgłoszenia. W myśl § 44 cytowanego rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania przedmiotowego obiektu budowlanego, pozwolenia na budowę wymagało m.in. wykonanie stałych ogrodzeń: - od strony dróg (ulic) i placów publicznych oraz od innych miejsc publicznych, - z cementu jako pełne oraz z kształtowników metalowych i blach lub ze stali budowlanej, niezależnie od położenia tych ogrodzeń. Organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły, czy w dacie budowy spornego ogrodzenia (od strony wschodniej) istniała już droga publiczna, a więc czy ogrodzenie powstało od strony ulicy, placu publicznego lub innego miejsca publicznego i czy jest ono ogrodzeniem o jakim mowa w cyt. § 44. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy należy ustalić, czy w sprawie, w związku z treścią § 44 ust. 1 pkt 3 lit. c powołanego rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, wymagane było uzyskanie pozwolenia na wybudowanie przedmiotowego ogrodzenia. W wypadku ustalenia, że takie pozwolenie było konieczne, niezbędne będzie ustalenie, czy wykonane ogrodzenie powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Wyznacznikiem takiego pogorszenia może być wyłączenie części ogólnodostępnej drogi, jeżeli miała ona taki charakter, z możliwości korzystania z niej przez bliżej nie określoną liczbę osób. Twierdzenie organu odwoławczego, że w sprawie nie można mówić o samowoli budowlanej było więc przedwczesne. Dlatego też decyzja o umorzeniu postępowania prowadzonego w przedmiotowej sprawie przez organ I instancji była wadliwa. Ustalenia te są niezbędne dla ewentualnego zastosowania art. 40 ustawy prawo budowlane z 1974 r., gdyż prowadząc postępowanie dotyczące samowoli budowlanej w pierwszym rzędzie organ jest obowiązany ocenić, czy w sprawie zachodzą przesłanki z art. 37 a dopiero po ich wykluczeniu winien zbadać czy istnieją podstawy do wydania decyzji w oparciu o przywołany przepis art. 40 tej ustawy (tak WSA w Krakowie w wyroku z 13 lutego 2013r. sygn. II SA/Kr 1609/12). Zgodnie bowiem z tym przepisem, w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. W opisany wyżej ten sposób naruszone zostały nie tylko przepisy prawa materialnego, ale przede wszystkim przepisy postępowania zwłaszcza art. 7 kpa, zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uwagi dotyczące naruszeń prawa materialnego poczyniono z tym zastrzeżeniem, że w pierwszej kolejności organ jest obowiązany ustalić prawidłowo stan faktyczny, a dopiero po jego ustaleniu będzie mógł zdecydować o dalszym sposobie postępowania i zakresie stosowania ustawy prawo budowlane z 1974r. Na marginesie zauważyć należy, że wskazany przez Skarżącego w skardze § 19 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, zgodnie z którym uzyskanie pozwolenia na budowę obowiązuje w razie wykonywania stałych ogrodzeń od strony dróg (ulic) i placów publicznych oraz od innych miejsc publicznych (lit. a), z cementu jako pełne oraz z kształtowników metalowych i blach lub ze stali budowlanej, niezależnie od położenia tych ogrodzeń (lit. b) nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Przepis ten znajduje się w rozdziale rozporządzenia dotyczącym budownictwa jednostek gospodarki uspołecznionej, jednak § 44 ust. 1 pkt. 3 lit. c dotyczący budownictwa osób fizycznych, ma w tym zakresie identyczne brzmienie. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo inne naruszenie przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też na podstawie w/w przepisu orzeczono jak w pkt I wyroku. Orzeczenie o kosztach sądowych wydano na podstawie art. 200, 205 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę ([...] zł) składa się wpis od skargi, koszty zastępstwa procesowego, opłata od pełnomocnictwa ([...] zł + [...] zł + 17 zł) – pkt II wyroku.