VIII SA/Wa 471/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. znak: [...] z [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją Nr [...] z [...] listopada 2016 r. Starosta L. (dalej: Starosta, organ I instancji), po rozpoznaniu wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji z/s w R., orzekł o skierowaniu S. W. (dalej: skarżący) na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kat. A, B, BE, C, CE, D, DE w formie teoretycznego i praktycznego egzaminu państwowego, któremu należy poddać się w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Na skutek złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) decyzją znak: [...] z [...] grudnia 2016 r. orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ustalenia terminu poddania się sprawdzeniu kwalifikacji i w tym zakresie umorzyło postępowanie pierwszej instancji, w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawę uchylenia ww. decyzji w części stanowiło ustalenie przez organ odwoławczy, że brak jest podstawy prawnej do określenia terminu do złożenia egzaminu sprawdzającego kwalifikacje. Natomiast adresat takiej decyzji zobowiązany jest do niezwłocznego wykonania ostatecznego orzeczenia, a tym samym do niezwłocznego poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Decyzją Nr [...] z [...] lutego 2017 r. Starosta, działając na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 128, zwanej dalej: p.r.d.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), orzekł o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii A,B,C,CE,D,DE,BE, dokument: [...], druk: [...], wydany przez Starostę [...] września 2015 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że wobec skarżącego wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w związku z niepoddaniem się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Do dnia wydania decyzji skarżący nie skorzystał z przysługującego prawa do czynnego udziału strony w prowadzonym postępowaniu oraz wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, nie wnosił również o wygenerowanie profilu kandydata na kierowcę, umożliwiającego poddanie się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego. Wskazał także, że skarżący nie miał przeszkód uniemożliwiających poddanie się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w ramach posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, w którym żądał jej uchylenia. Jako podstawę powyższego podał, że w sprawie niniejszej toczy się postępowanie administracyjne i została wniesiona skarga do sądu administracyjnego. Ponadto organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty z [...] listopada 2016 r. w części dotyczącej terminu poddania się sprawdzeniu kwalifikacji i umorzył postępowanie w tym zakresie. Decyzją znak [...] z [...] kwietnia 2017 r. Kolegium, biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, po przedstawieniu stanu sprawy oraz treści przepisów mających zastosowanie w przedmiotowej kwestii, organ odwoławczy wskazał, że decyzja o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami z powodu niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 p.r.d. ma charakter związany, a zatem zastosowanie sankcji w postaci cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym nie zależy od uznania organu, lecz jest jego obowiązkiem. W sytuacji niepoddania się przez zainteresowanego sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.r.d., organ zobligowany jest wydać decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Kolegium wyjaśniło, że postępowanie w przedmiotowej sprawie sprowadza się przede wszystkim do ustalenia, czy strona wykonała nałożone na nią obowiązki, wynikające z decyzji kończącej odrębne postępowanie w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Jeśli organ stwierdzi, że skierowany nie poddał się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, nie może postąpić inaczej, jak tylko przeprowadzić nowe postępowanie i wydać decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi. W postępowaniu tym nie dokonuje się ustaleń, czy istotnie istnieją przesłanki do skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.r.d. Orzekając w trybie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a) p.r.d., organ każdorazowo zobowiązany jest ocenić, czy w okolicznościach konkretnej sprawy można mówić o niewykonaniu przedmiotowego obowiązku, a w konsekwencji kiedy zostaną spełnione przesłanki do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Strona powinna obowiązek, który na nią nałożono, wykonać w najszybszym możliwym terminie. Brak podstawy prawnej do wyznaczenia w decyzji kierującej na sprawdzenie kwalifikacji okresu, w którym skierowany zobligowany jest poddać się egzaminowi nie oznacza, że strona nie jest związana żadnym w tym zakresie terminem. Przeciwnie, niedopuszczalność wskazania terminu takiego w decyzji kierującej na egzamin oznacza, że stosowane w tej mierze winny być ogólne unormowania w zakresie wykonalności ostatecznych decyzji. Oznacza to, że niezwłocznie z chwilą otrzymania ostatecznej decyzji kierującej na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji (w okolicznościach niniejszej sprawy był to dzień 29 grudnia 2016 r. - data doręczenia ww. decyzji Kolegium z [...] grudnia 2016 r.) strona winna podjąć czynności zmierzające do poddania się takiemu egzaminowi. Niepodjęcie takich czynności i niepoddanie się egzaminowi obliguje organ do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień. Kolegium stwierdziło, że z dokumentów sprawy wynika, iż skarżący nie podjął żadnych czynności zmierzających do poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego, a także nie poinformował organu I instancji o wystąpieniu usprawiedliwionej przeszkody uniemożliwiającej mu przeprowadzenie tego egzaminu. Zdaniem Kolegium, za taką przeszkodę nie może być uznane złożenie przez skarżącego w dniu 23 stycznia 2017 r. skargi na ww. decyzję organu odwoławczego z [...] grudnia 2016 r. Co istotne, wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast złożony w tym zakresie wniosek skarżącego nie został uwzględniony (postanowienie Kolegium znak: [...] z [...] lutego 2017 r.). Organ odwoławczy stwierdził dalej, iż w jego decyzji z [...] grudnia 2016 r. jednoznacznie wyjaśniono, że adresat decyzji, wydanej w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit.b) p.r.d., zobowiązany jest do niezwłocznego wykonania ostatecznego orzeczenia, a tym samym do niezwłocznego poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Także w uzasadnieniu decyzji Starosty z [...] listopada 2016 r. o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji zawarto pouczenie, że w przypadku niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji starosta będzie zobowiązany do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, zgodnie z art. 140 ust. 1 pkt. 4 lit.a) p.r.d. Skarżący nie poddał się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w terminie, który był wystarczający do wykonania tego obowiązku, a także nie przedstawił żadnych usprawiedliwionych przyczyn niepoddania się temu egzaminowi, mimo że miał realne możliwości uczynić zadość temu obowiązkowi. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z powodu: 1) wniesienia skargi do sądu administracyjnego, 2) decyzji organu odwoławczego z [...] grudnia 2016 r., która uchyliła decyzję z [...] listopada 2016 r. w części dotyczącej ustalenia terminu poddania sprawdzeniu kwalifikacji i w tym zakresie umorzyła postępowanie przed organem I instancji, 3) informacji pracownika Starosty, że w przypadku złożenia skargi do sądu administracyjnego, to pozostaje mu czekać na orzeczenie sądowe. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd w ramach wskazanych kryteriów kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 140 ust. 1 pkt 4 lit.a) p.r.d., zgodnie z którym decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1. Zgodnie zaś z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit.b) p.r.d., kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 tej ustawy. Wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami następuje po uprzednim przeprowadzeniu odrębnego postępowania, w toku którego organ dysponuje wyłączną kompetencją do orzekania o skierowaniu zainteresowanego na sprawdzenie kwalifikacji, określając jego zakres. Wydane w tym przedmiocie prawomocne orzeczenie ma charakter wiążący i stanowi następnie jedną z przesłanek do wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Tym samym zagadnienie skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oraz samo cofnięcie uprawnienia do kierowania pojazdami jest rozstrzygane w dwóch odrębnych postępowaniach administracyjnych, przy czym organ, orzekając o cofnięciu stronie uprawnień, jest zobligowany wziąć pod uwagę treść decyzji, wydanej na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 p.r.d. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości fakt, że w przypadku, gdy osoba skierowana na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nie wykona nałożonego na nią obowiązku i nie podda się egzaminowi, to stosownie do art. 140 ust. 1 pkt 4 lit.a) p.r.d. starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym. Ponadto decyzja taka ma charakter decyzji związanej, co oznacza że organ administracyjny nie działa w ramach uznania administracyjnego i zobligowany jest do zastosowania oznaczonej sankcji. Niniejsze wynika z tego, że niezwłocznie z chwilą otrzymania ostatecznej decyzji kierującej na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji strona winna podjąć czynności zmierzające do poddania się takiemu egzaminowi. Niepodjęcie czynności takich i niepoddanie się egzaminowi obliguje zaś organ do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień (por: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 22 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 821/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 459/14, publ. cbois). Jak z powyższego wynika, rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie cofnięcia uprawnień na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit.a) p.r.d. wymaga ustalenia, czy decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji ma walor ostateczności oraz czy skarżący takiemu kontrolnemu badaniu kwalifikacji się poddał. W niniejszej sprawie bezsporną jest okoliczność, że decyzją z [...] listopada 2016 r. Starosta orzekł o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kat. A, B, BE, C, CE, D, DE w formie teoretycznego i praktycznego egzaminu państwowego, któremu należy poddać się w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Na skutek złożonego odwołania, organ odwoławczy decyzją z [...] grudnia 2016 r. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ustalenia terminu poddania się sprawdzeniu kwalifikacji i w tym zakresie umorzyło postępowanie pierwszej instancji, w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja ta doręczona została skarżącemu w dniu 29 grudnia 2016 r. i jest ostateczna. Bez znaczenia jest więc zarzut skargi, że Kolegium uchyliło termin do poddania się sprawdzeniu kwalifikacji, jeśli winien on wykonać niezwłocznie obowiązek nałożony na niego ostateczną decyzją. Niesporną jest także okoliczność, iż ww. sprawdzeniu kwalifikacji skarżący nie poddał się, nie podjął też żadnych czynności zmierzających do osiągnięcia tego celu. Ponadto nie wykazał, by istniały jakiekolwiek przyczyny uniemożliwiające niezwłoczne przystąpienie do egzaminu. Właściwie zatem orzekające w sprawie organy, będąc związane decyzją Starosty z [...] listopada 2016 r. zobowiązującą skarżącego do poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji do kierowania pojazdami oraz ewidentnym brakiem działania skarżącego w tym zakresie, orzekły o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A, B, C, CD, D, DE, BE. Podjęte w tym zakresie decyzje są prawidłowe. Sąd nie stwierdził, aby w prowadzonym przez organy obu instancji postępowaniu doszło do naruszenia prawa materialnego, czy też przepisów postępowania, które skutkowałyby wyeliminowaniem tych decyzji z obrotu prawnego. Odnosząc się do argumentu skargi dotyczącego złożenia przez skarżącego w dniu 28 stycznia 2017 r. skargi na ostateczną decyzję Kolegium z [...] grudnia 2016 r. Sąd stwierdza, że powyższa okoliczność nie miała wpływu na wynik sprawy. Jak prawidłowo wyjaśniło Kolegium, podstawą podjęcia decyzji w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami jest ostateczna decyzja w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami. Taki przymiot miała decyzja Kolegium z [...] grudnia 2016 r. Ponadto zaznaczyć trzeba, iż postępowanie sądowe, zainicjowane złożeniem przez skarżącego skargi na ww. decyzję, wobec złożenia przez niego oświadczenia na rozprawie sądowej o cofnięciu skargi, zostało umorzone postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 136/17. W odniesieniu do zarzutu skargi dotyczącego błędnego pouczenia skarżącego przez pracownika Starosty, że pozostaje mu czekać na rozstrzygnięcie sądu administracyjnego co do zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2016 r., to nie może on skutecznie podważyć kontrolowanej w tej sprawie decyzji. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na okoliczność, że decyzja ostateczna korzysta z domniemania legalności i prawidłowości. Powinna być więc wykonana niezwłocznie, jeśli organ odwoławczy lub Sąd nie wstrzymał jej wykonania. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi, uznając jej zarzuty za bezzasadne.