VIII SA/Wa 475/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy", "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania Z. R., od decyzji Prezydenta Miasta [...] (dalej: "organ I instancji", "Prezydent") z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...] ustalającej opłatę adiacencką z tytułu budowy sieci wodociągowej w ulicy N. Z. R. (współwłaścicielce w ¾ cz.) w kwocie [...] zł oraz J. S. (współwłaścicielce w ¼ cz.) w kwocie [...] zł orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W 2015 r. w ul. N. w [...] została oddana do użytku sieć wodociągowa wybudowana z udziałem środków Unii Europejskiej. W uchwale Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich z tytułu wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej na terenie miasta [...] Rada Miejska w [...] uchwaliła, że opłata adiacencka stanowi 15% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Dla powyższej inwestycji wydano decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2009r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę sieci wodociągowej dla dzielnicy P. w [...]. Protokół końcowego odbioru został spisany w dniu 7 listopada 2014r., natomiast do użytkowania sieci przystąpiono w dniu 12 grudnia 2015r. Potwierdzenie stworzenia warunków technicznych do podłączenia do ww. sieci zawiera pismo Wodociągów Miejskich [...] z dnia [...] czerwca 2018r. Po tym dniu zostały stworzone warunki techniczne do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej. W dniu 25 października 2018 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 2, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.; dalej: "u.g.n.") oraz uchwałą Nr 179/2015 Rady Miejskiej w [...] z dnia 31 sierpnia 2015 r. (Dz. U. Województwa Mazowieckiego z 2015 r., poz. 7592) ustalił Z. R. – współwłaścicielce w ¾ cz. oraz J. S. – współwłaścicielce w ¼ cz., będącym w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej sieci wodociągowej w ulicy K. [...] właścicielkami nieruchomości położonej w [...] przy ul. N., oznaczonej nr [...] o powierzchni [...] m2, opłatę adiacencką stanowiącą 15% różnicy między wartością, jaką przedmiotowa nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu, tj. z tytułu budowy sieci wodociągowej w ulicy N. w wysokości odpowiednio: [...] zł – Z. R. oraz [...] zł – J. S.. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Z. R. (dalej: "skarżąca", "strona"), w którym wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji, ponieważ się nie zgadza na podział działki oraz wybudowanie domu na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 1999r. W piśmie uzupełniającym odwołanie podniosła, że jej uwagi i wnioski nie zostały uwzględnione i uznane za bezzasadne. Zdaniem skarżącej jej argumenty są wiązane z dokonanym operatem szacunkowym i ustaleniem opłaty adiacenckiej. Kolegium w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. przedstawiło ramy prawne niniejszego postępowania, przytaczając brzmienie art. 143 ust. 1 i 2, art. 145 ust. 1 i 2 oraz art. 146 ust.1, 1a, 2 i 3 u.g.n. Wyjaśniło, iż przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. Dz. z 2017 poz. 328 ze zm.) definiują pojęcie "urządzenie wodociągowe" (art. 2 pkt 16), "sieć", "przyłącze wodociągowe" (art. 2 pkt 6), przytaczając ich treść. SKO wskazało, że w sprawie doszło do wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej w postaci sieci wodociągowej. Dla przedmiotowej inwestycji, tj. budowy kanalizacji sanitarnej wydano decyzję [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2009 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę sieci wodociągowej dla dzielnicy P. w [...]. Protokół końcowego odbioru robót budowy sieci kanalizacyjnej został spisany w dniu 7 listopada 2014 r. Nadto Spółka Wodociągi Miejskie w [...] pismem znak: [...] z dnia [...] czerwca 2018r. potwierdziła stworzenie warunków technicznych do podłączenia przedmiotowych nieruchomości do sieci wodociągowej. Jak wynika z zawiadomienia o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania sieci wodociągowej w ul. N. stworzenie warunków do korzystania z sieci wodociągowej nastąpiło dnia 12 grudnia 2015 r. Nadto w dacie 12 grudnia 2015r. obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w [...] Nr 179/2015 z dnia 31 sierpnia 2015r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej na terenie miasta [...]. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z 2015 r., poz. 7592 i ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 15% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Zdaniem Kolegium nie budzi wątpliwości, że w związku z wybudowaniem sieci wodociągowej w ulicy N. nastąpił wzrost wartości nieruchomości ozn. Nr [...] o powierzchni [...] m2, będącej współwłasnością Z. R. oraz J. S., jak też, że zostały stworzone techniczne warunki do jej podłączenia do wybudowanej sieci wodociągowej. Zatem Z. R. i J. S. są zobowiązane do poniesienia opłaty adiacenckiej. Organ odwoławczy podniósł, iż ze sporządzonego w dniu 3 grudnia 2018 r. operatu szacunkowego wynika, że wartość nieruchomości położonej w [...] przy N. o powierzchni [...] m2 przed wybudowaniem sieci wodociągowej wynosiła [...] zł, natomiast po jej wybudowaniu wynosi [...] zł, a zatem nastąpił wzrost jej wartości o [...] zł. Opłata adiacencka wynosi zatem [...] zł W ocenie Kolegium operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo, a wnioski z niego wynikające są trafne i logiczne. Wskazał, iż rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Uwzględniła 11 transakcji wybranych nieruchomości gruntowych, a do korygowania ceny średniej przyjęła 2 transakcje z ceną minimalną i ceną maksymalną. Transakcje wybranych nieruchomości gruntowych będących przedmiotem obrotu w okresie 26 września 2013 i 19 grudnia 2014. Ceny transakcyjne 1 metra kwadratowego działek zawierały się w przedziale 64,71 zł do 138,12 zł. Wycenę nieruchomości po wybudowaniu sieci wodociągowej rzeczoznawca sporządziła uwzględniając w bazie nieruchomości 9 transakcji, a do ustalenia ceny przyjęła 2 transakcje będące przedmiotem obrotu w okresie 23 listopada 2015 i 19 sierpnia 2015. Ceny transakcyjne 1 m2 zawierały się w przedziale 76,45 zł do 140,36 zł. Nadto Kolegium podniosło, iż do porównań dla ustalenia wartości działki przed wybudowaniem sieci wodociągowej posłużyły transakcje działek położonych w [...] ul. M. i ul. S./S.. Dla wyceny działki po wybudowaniu sieci wodociągowej do porównań posłużyły działki położne przy ul. M. i przy ul. K.( K.). Zdaniem Kolegium rzeczoznawca majątkowy, posiadająca uprawnienia z zakresu szacowania nieruchomości, uzasadniła właściwie wybór podejścia porównawczego – metodę korygowania ceny średniej (art. 153 ust. 1 u.g.n.), jak również rodzaj, obszar i zakres rynku, przyjętego do badania (§ 4 ust. 4 rozporządzenia), uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków. Rzeczoznawca w operacie szacunkowym (str.12-13) przeprowadziła analizę i charakterystykę rynku nieruchomości poprzez określenie rynku lokalnego, charakterystykę rynku, określenie trendu czasowego w analizowanym obszarze, jak i określiła rodzaj cech rynku oraz ich wpływ na wartość nieruchomości, a także wagi cech rynkowych na podstawie analiz transakcji kupna, analiz własnych i ankiet badania preferencji rynkowych. Określając wartość rynkową nieruchomości rzeczoznawca prawidłowo uwzględniła aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami gruntowymi, atrakcyjność położenia w analizowanym rynku, funkcję w planie zagospodarowania przestrzennego, możliwy sposób użytkowania i zapotrzebowania na określony typ nieruchomości, dostępność komunikacyjną, kształt i wielkość działki, warunki w sąsiedztwie i otoczeniu. SKO podkreśliło, iż sporządzony 3 grudnia 2018 r. operat był aktualny w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jak i nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków oraz jest logiczny, spójny i kompletny. A zatem organ I instancji prawidłowo przyjął go jako dowód. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że udział skarżącej w nieruchomości wynosi ¾ cz. Z danych ewidencji gruntów i budynków nie wynika, aby działka 28 została podzielona. Nadto wskazało, że jeżeli w przyszłości został sporządzony projekt podziału to bez zatwierdzenia tegoż projektu nie doszło do podziału działki. Wyceniając działki wycenia się jedynie grunt, a nie budynki znajdujące się na działce. Dlatego dla ustalenia opłaty adiacenckiej jest obojętne, czy wyceniane działki są zabudowana czy też nie. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, iż kwestionowanie operatu szacunkowego jest możliwe w trybie art. 157 u.g.n. Oceny prawidłowości operatu dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, jednak skarżąca nie występowała o jej dokonanie. Z ostatecznym w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięciem Kolegium z dnia [...] kwietnia 2019 r. nie zgodziła się skarżąca. Pismem z dnia 6 czerwca 2019 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uzasadniając skarżąca podniosła, iż Wydział Gospodarki Komunalnej i Lokalowej nie odpowiedział na jej wszystkie zarzuty odnośnie zgromadzonego materiału w sprawie. Nadto wskazała, iż wniosek z dnia 21 maja 2019r. do Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej w [...] o udostępnienie wglądu istotnych dokumentów do chwili obecnej pozostał bez odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli przez Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2019 r., ustalającą Z. R. oraz J. S. – współwłaścicielkom nieruchomości położonej w [...] przy ul. N., oznaczonej nr [...] o powierzchni [...] m2 opłatę adiacencką z tytułu budowy sieci wodociągowej w ulicy N.. W pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie w sprawie ustalenia przedmiotowej opłaty adiacenckiej zostało w niniejszej sprawie wszczęte z urzędu w dniu 25 października 2018 r., co w konsekwencji determinowało konieczność zastosowania przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym już po jej nowelizacji ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 1509), która wprowadziła zmiany m.in. do mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów art. 145 ust. 2, art. 148 ust. 4 i art. 146 ust. 3 u.g.n., od dnia 23 sierpnia 2018 r. Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy nowelizującej, jedynie do postępowań, o których mowa w art. 98a ust. 1 i art. 145 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast ze względu na wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie w dniu 25 października 2018 r. dyspozycja wskazanego przepisu nie miała zastosowania i bezpośrednio należało zastosować znowelizowaną u.g.n., co też uczyniły organy orzekające. Zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2 u.g.n.). Wysokość opłaty może ustalić wójt, burmistrz albo prezydent miasta, każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 145 ust. 1 u.g.n.). W myśl art. 145 ust. 2 u.g.n. wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, z tym jednakże zastrzeżeniem, że w dniu stworzenia warunków powinna obowiązywać uchwała rady gminy, w której ustalono wysokość opłaty adiacenckiej jako procent różnicy między wartością nieruchomości przed podłączeniem do poszczególnych urządzeń a jej wartością po ich wybudowaniu. Do kwotowego ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową opłaty określoną w uchwale w jej brzmieniu z daty stworzenia warunków do podłączenia. W ocenie Sądu prawidłowo organy przyjęły na podstawie akt sprawy, że w ulicy K. N. wybudowano sieć wodociągową. Właścicielom nieruchomości położonej w [...] przy ul. N., oznaczonej nr [...] o powierzchni [...] m2 stworzono zatem warunki do podłączenia nieruchomości do tej sieci. Powyższe potwierdza również pismo Spółki Wodociągi Miejskie w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. Budowa sieci wodociągowej spowodowała zatem wzrost wartości nieruchomości. Ponadto, w dniu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanej sieci wodociągowej, to jest w dniu [...] grudnia 2015 r., obowiązywała uchwała Rady Miasta w [...] z dnia 31 sierpnia 2015 r., Nr 179/2015 (ustalająca opłatę adiacencką w wysokości 15% różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu). W tych okolicznościach spełnione zostały przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej, gdyż w chwili stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej sieci wodociągowej Z. R. i J. S. były współwłaścicielkami ww. nieruchomości przy ul. N. (Z. R. w ¾ części, a J. S. w ¼ części). Jednocześnie Sąd zauważa, iż moment, od którego biegnie termin do wydania decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej został prawidłowo określony i wyjaśniony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Do legalnego użytkowania sieci wodociągowej można było przystąpić w dniu [...] grudnia 2015 r. W związku z powyższym Sąd nie ma żadnych wątpliwości, że właśnie od [...] grudnia 2015 r. rozpoczął swój bieg 3 letni termin do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Termin ten został zachowany, gdyż przed jego upływem, stosownie do art. 145 ust. 2 u.g.n., wszczęto zostało postępowanie w niniejszej sprawie (zawiadomienie z dnia 25 października 2018 r. doręczone Z. R. dnia 30 października 2018 r., a J. S. – 5 listopada 2018 r.). Kluczowe dla ustalenia opłaty adiacenckiej jest jednak także uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Stosownie do art. 146 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1). Rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, stan nieruchomości, przeznaczenie w miejscowym planie oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1). W tym miejscu należy podkreślić, że ocena operatu szacunkowego może przebiegać w dwóch aspektach, mianowicie wartości merytorycznej z punktu widzenia wiadomości specjalnych, których ani organ, ani Sąd nie posiadają, oraz z punktu widzenia jego równie istotnych cech niezwiązanych bezpośrednio z wiedzą fachową z zakresu wyceny nieruchomości, tj. poprawności formalnej według kryteriów prawnych formy i treści oraz kryteriów oceny dowodów, które wynikają z art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. To rzeczoznawca decyduje o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może przedstawić własny kontroperat lub wystąpić o ocenę operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, do czego jest uprawniona z mocy art. 157 u.g.n. Z punktu widzenia możliwych w niniejszej sprawie kryteriów oceny, sporządzony w dniu 3 grudnia 2018 r. operat szacunkowy nie budzi wątpliwości Sądu. Należy zaznaczyć, że w operacie tym rzeczoznawca określiła wartość nieruchomości przed wybudowaniem sieci wodociągowej ([...] zł) , jak i po jej wybudowaniu ([...] zł), co spowodowało jej wzrost o [...] zł (15% kwoty wynosi [...] zł). Wskazana wartość została określona w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Przy tej metodzie przyjmuje się do porównań kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i znane są ich ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. W ocenie Sądu opis przeprowadzonej wyceny z wyczerpującym wyjaśnieniem przyjętych danych i wyprowadzonych wniosków, nie nasuwa zastrzeżeń. Rzeczoznawca wzięła do porównań 11 nieruchomości podobnych, a do korygowania ceny średniej przyjęła 2 transakcje z ceną minimalną i maksymalną. Nadto należy zauważyć, iż rzeczoznawca do wyceny nieruchomości nie uwzględniła wartości części składowych tej nieruchomości, zgodnie z § 40 rozporządzenia RM z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Jednocześnie Sąd stwierdza, iż skarżąca nie wywiodła żadnych merytorycznych argumentów dotyczących reguł wyceny nieruchomości pozwalających na podważenie sporządzonego operatu szacunkowego. Odnosząc się do wniesionej skargi, Sąd zauważa, iż skarżąca nie podnosi w niej żadnych zarzutów, ograniczając się jedynie do stwierdzenia braku odpowiedzi Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej w [...] na jej wniosek dotyczący "udostępnienie wglądu istotnych dokumentów". Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Kolegium i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa, stąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.