VIII SA/Wa 478/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi E. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wiaty 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 roku M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego(DZ.U z 2016 roku, poz.23, dalej jako k.p.a.) oraz art. 83 ust.2 ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane( DZ.U z 2016 roku, poz. 290 dalej jako ustawa prawo budowlane), po rozpatrzeniu odwołania E. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w R.( PINB) z dnia [...] lutego 2016 roku, nr [...] nakazującej E. S. rozbiórkę wiaty o powierzchni zabudowy [...] m² zrealizowanej na działce nr ew. [...], położonej przy ul. G. [...] w R. – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Podstawą wydanego rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. W dniu [...] lipca 2015 roku PINB w R. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy dwóch wiat usytuowanych na działce o nr ew. [...] należącej do E. S.. W trakcie oględzin w dniu [...] lipca 2015 roku stwierdzono, że trwają prace przy realizacji dwóch wiat i ogrodzenia usytuowanego na działce E. S.. Pierwszą wiatę zrealizowano do wysokości [...] m( ściany), natomiast drugą do wysokości [...] m – bez zadaszeń. Obie wiaty są usytuowane w granicy z działką przy ul. G. [...] w R.. Wysokość zrealizowanego ogrodzenia wynosi [...] m od terenu działki inwestora. Budowę wiat rozpoczęto w dniu [...] lipca 2015 roku. Do zakończenia budowy zostały do wykonania konstrukcja zadaszenia z obróbkami i posadzki. Wymiary wiaty nr [...] wynoszą [...] m x [...] m, zaś wiaty nr [...] – [...] m x [...] m. Ściany są o grubości [...] cm i [...] cm. E. S. w dniu [...] maja 2015 roku zgłosiła do organu zamiar wykonania dwóch wiat gospodarczych o wymiarach [...] m x [...] m x [...] m. Wiaty miały zostać wykonane z zastosowaniem bloczków i słupków metalowych. Postanowieniem z dnia PINB w R. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 roku wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie wiaty o powierzchni zabudowy [...] m ² realizowanej na terenie działki o nr ew. [...] oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia dokumentacji, o której mowa w art. 48 ust.2 ustawy prawo budowlane. W trakcie ponownych oględzin w dniu [...] września 2015 roku ustalono, że w stosunku do protokołu oględzin z dnia [...] lipca 2015 roku wykonano posadzkę, blaty granitowe, osadzono zlew, otynkowano pas nad półką. W dniu [...] października 2015 roku PINB w R. decyzją nr [...] nakazał E. S. rozbiórkę części wiaty usytuowanej na działce [...] , zrealizowanej po [...] sierpnia 2015 roku, po doręczeniu postanowienia nr [...] tj. komina murowanego o wysokości [...] x [...] m i wysokości ok. [...] m, posadzki z gresu wykonanej w obszarze wydzielonym przez wiatę wraz z grillem o powierzchni ok. [...] m². W wyniku rozpoznania odwołania MWINB decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 roku uchylił rozstrzygniecie organu I instancji. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2016 roku PINB w R. umorzył postępowanie w sprawie budowy wiaty o powierzchni zabudowy [...] m², wybudowanej na działce nr [...] przez E. S.. Organ odwoławczy zważył co następuje: Zaskarżona decyzja nr [...] z dnia [...] lutego 2016 roku została wydana na podstawie art. 50 a pkt 1 ustawy prawo budowlane. Przepis ten nakazuje aby właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych – pomimo wstrzymania ich wykonania postanowieniem, o którym mowa w art. 48 ust.2 oraz art. 49b ust.2 – nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. E. S. zgłosiła budowę [...] wiat na swojej posesji, która miały być usytuowane w granicy z działką sąsiada. W trakcie realizacji robót budowlanych w/w wiat inwestor odstąpił od zgłoszenia z [...] maja 2015 roku i zrealizował dwie wiaty o powierzchni zabudowy [...] m² i [...] m². Z uwagi na nowelizację ustawy prawo budowlane, która weszła w życie 28 czerwca 2015 roku organ I Instancji słusznie uznał, że wiata o powierzchni zabudowy [...] m² nie podlega reglamentacji ustawy prawo budowlane. Natomiast realizacja wiaty o powierzchni zabudowy [...] m ² nie może zostać uznane za odstępstwo od zgłoszenia skutkujące przeprowadzeniem procedury legalizacyjnej w trybie przepisów art. 50 -51 ustawy prawo budowlane. Zakres wykonanych prac odbiega od zgłoszenia. Wykonanie wiaty o powierzchni powyżej [...] m² uwarunkowane jest uzyskaniem pozwolenia na budowę, stąd procedura legalizacyjna wskazana w art. 48 ustawy prawo budowlane była prawidłowa. PINB w R. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 roku wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie wiaty o pow. Zabudowy [...] m ² oraz nałożył obowiązek przedłożenia dokumentacji, której mowa w art. 48 ust.2 ustawy prawo budowlane. Inwestor pomimo otrzymania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych kontynuowała roboty i wykonała posadzkę, blaty granitowe, osadziła zlew oraz otynkowała pas nad półką oraz wymurowała nad grillem komin ceglany o wymiarach [...] cm x [...] cm i wysokości [...] m. Treść art. 50a pkt 1 ustawy prawo budowlane stanowi, że samowolnego kontynuowania budowy pomimo wstrzymania prowadzenia robót organ nadzoru ma obowiązek wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. W ocenie organu użycie zwrotu ,, nakazuje" oznacza, że wydanie decyzji o rozbiórce jest obligatoryjne. W przypadku wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 48 ust.2 lub art. 49b ust.2 ustawy prawo budowlane, jeżeli nadal prowadzone są roboty budowlane lub zostały podjęte, to należy mówić o ,, wtórnej samowoli budowlanej ‘’, czy też uporczywym łamaniu prawa. Jeżeli przedmiotem postępowań z art. 48 ust.1 albo 49b ust.1 była rozbiórka obiektu budowlanego w całości, to nakaz rozbiórki wydany na podstawie art. 50a pkt 1 będzie również dotyczył całego obiektu budowlanego. Jeżeli natomiast samowola budowlana dotyczyła części obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 ust.1 lub 49b ust.1, to nakaz rozbiórki może dotyczyć części obiektu budowlanego. Odnośnie zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, iż nie znajdują one usprawiedliwienia, a w sytuacji gdy prowadzono roboty budowlane po wydaniu postanowienia o ich wstrzymaniu nakaz rozbiórki winien być wydany obligtoryjnie. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła E. S.. Zaskarżonej decyzji zarzucała: - naruszenie art. 50a pkt 2 i art. 50 ust.1 pkt ustawy prawo budowlane poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy będący przedmiotem rozstrzygnięcia obiekt budowlany spełnia wymagania o których mowa w art. 29 ust.1 pkt 2c ustawy prawo budowlane tj. jego powierzchnia jest mniejsza niż [...] m², - naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i 138 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie lub budowalnych niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie decyzji organu I Instancji w mocy, - naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie podnoszonej przez skarżącą kwestii dotyczącej faktycznej powierzchni zabudowy wznoszonej wiaty i zakresu prowadzonych robót po wydaniu postanowienia PINB w R. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 roku, - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów odwołania oraz niewskazanie przyczyn z powodu których organ odmówił wiarygodności wyjaśnień i dowodów przedstawionych przez skarżącą. Z uwagi na powyższe skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji oraz zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi podnosiła, że organy wadliwie przyjęły, że przedmiotowa wiata ma powierzchnię zabudowy ponad [...] m². Wskazała, że organ dokonując pomiarów powierzchni wiaty uwzględnił powierzchnię konstrukcji i powierzchnię użytkową wiaty. Organ do powierzchni zajętej przez konstrukcję wiaty zaliczył mury – trzy ściany oraz niezwiązany z obiektem wiaty przybudowany do jednej ze ścian grill ogrodowy, który jest obiektem niezależnym, niezwiązanym, niezadaszonym i nie przewidzianym do zadaszenia. Zdaniem skarżącej istotnym zagadnieniem w sprawie określenie powierzchni zabudowy wznoszonego obiektu. W jej ocenie ta powierzchnia winna być obliczona zgodnie z Polską Normą PN – ISO9836 Właściwości użytkowe w budownictwie, a nie jak to przedstawił PINB w R. jako suma powierzchni konstrukcji i powierzchni użytkowej wiaty powiększonej o powierzchnię terenu zajętą pod inne obiekty i powierzchnię zajętą pod murek terenowy dobudowany do grilla. Przywołana norma jednoznacznie definiuje powierzchnię zabudowy jako powierzchnię wyznaczoną przez rzut poziomy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu zabraniając jednocześnie zaliczenia do powierzchni zabudowy powierzchni obiektów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków oraz zaliczanie powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze, np. szklarnie, altany, szopy. Wskazywała, że wykonane pomiary wiaty w dniu [...] października 2015 roku, zgodnie z PN – ISO 9836 wyliczyły powierzchnię zabudowy równą [...] m ². Zdaniem skarżącej obiekt małej architektury – grill ogrodowy oraz niezwiązane z wiatą murki terenowe stanowiące obramienie skarpy i klombu oraz powiązanie terenu działki dwoma schodkami terenowymi nie powinny zostać wliczone do powierzchni zabudowy wiaty. Ponadto w ocenie skarżącej organy błędnie przyjęły prowadziła ona roboty budowlane przy budowie przedmiotowej wiaty po wydaniu postanowienia nr [...] nakazującego wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych. Roboty, które wykonała po wydaniu wyżej powołanego postanowienia polegały na wymurowaniu komina o wymiarach [...] m x [...] m x [...] m nad obiektem małej architektury w postaci grilla ogrodowego przylegającego do jednej ze ścian wiaty oraz prace polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce poprzez ułożenie gresu na podbudowie betonowej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy( por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 roku, syg. akt S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7). W ocenie sądu należy zgodzić się ze skarżącą, iż organ odwoławczy rozpoznając odwołanie wniesione przez E. S. dopuścił się obrazy przepisów proceduralnych art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego braku oceny na podstawie zgromadzonego materiału czy dana okoliczność została udowodniona. Zdaniem Sądu, okolicznością, która stanowi istotę sporu jest kwestia czy budowana przez skarżącą wiata na działce nr [...] ma powierzchnię zabudowy do [...] m², czy też tę powierzchnię przekracza. Organ odwoławczy co prawda jako podstawę decyzji wskazał przepis art. 50a ust.1 ustawy prawo budowlane w związku z prowadzeniem robót budowlanych przez inwestora mimo wydania postanowienia o wstrzymaniu takich robót. Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 29 ust.1 pkt 2c dodanym przez art. 1 pkt 7 lit.a) tiret trzeci ustawy z dnia 20 lutego 2015 roku – zmieniającej ustawę prawo budowlane z dniem 28 czerwca 2015 roku – pozwolenia na budowę nie wymaga – wiat o powierzchni zabudowy do 50 m², sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m² powierzchni działki. Przepis art. 30 ustawy prawo budowlane wykonanie robót budowlanych w postaci wiaty o powierzchni zabudowy do 50 m² , przy spełnianiu przez działkę wymaganych warunków nie podlega również zgłoszeniu. Należy uznać, iż w przypadku zmiany przepisu, który wszedł w życie z dniem 28 czerwca 2015 roku, a inwestorka roboty budowlane rozpoczęła w lipcu 2015 roku, to jej zgłoszenie wykonania wiat z [...] maja 2015 roku stało się bezprzedmiotowe. Od daty wejścia w życie nowelizacji przepisów budowa wiaty do 50 m² powierzchni zabudowy nie podlega reglamentacji prawnej. Organ dokonał pomiarów powierzchni zabudowy wiaty podczas oględzin w dniu [...] listopada 2015 roku i uznał, iż przedmiotowa wiata ma powierzchnię zabudowy [...] , [...] m². Na tak wyliczoną powierzchnię składa się powierzchnia użytkowa obliczona w oparciu wewnętrzne krawędzie murów oraz murka o wysokości [...] cm dobudowanego do grilla([...] m x [...] ) + ([...] m x [...] m) – [...] m²( pow. grilla) = [...] m² oraz powierzchnia konstrukcji – [...] m² . W toku postępowania administracyjnego inwestorka złożyła projekt budowlany dokończenia budowy wiaty gospodarczej z którego to projektu wynika, iż powierzchnia zabudowy wiaty gospodarczej wynosi [...] m ². Skarżąca wskazuje na wadliwość wyliczenia powierzchni zabudowy i odwołuje się do Polskiej Normy PN – ISO 9836, gdzie w punkcie 5.1.2.2. jest mowa o wyznaczaniu powierzchni zabudowy. W świetle tej normy powierzchnia zabudowy jest wyznaczana przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Organ odwoławczy pomimo zarzutów co do wyliczenia powierzchni zabudowy, powoływania się przez skarżącą na sposób obliczenia przez nią według wyżej powołanej Polskiej Normy – PN – ISO 9836 w ogóle nie odniósł się do zarzutów, do powołanego sposobu wyliczenia w oparciu o przedłożoną normę. Organ w żadnym stopniu nie wykazał, na czym opiera sposób obliczenia powierzchni zabudowy wiaty i dlaczego wyliczenie dokonane podczas oględzin uznaje za prawidłowe. To powoduje, iż zarzuty, iż wydana decyzja została bez oceny całego materiału zgromadzonego w sprawie, a dokonana ocena ma charakter dowolny są zasadne. Taki sposób procedowania przez organ powoduje, że doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu należy uznać, iż przy dokonywaniu oceny czy sporna wiata przekroczyła dopuszczalny limit określony w art. 29 ust.1 pkt 2c ustawy prawo budowalne należy odwołać się do pojęcia ,, powierzchni zabudowy ‘’ w kontekście użytym przez ustawodawcę. Pojęcie to nie zostało zdefiniowane, ale jest ono jednym z charakterystycznych parametrów używanych w budownictwie( art. 3 pkt 7a ustawy prawo budowlane). O tyle jest to konieczne, że charakterystyczne parametry użytkowe określone zostały w Polskiej Normie – PN – ISO 9836. Polskie Normy nie są co prawda przepisami prawa, jednak z celów i zasad dla których utworzono zbiór Polskich Norm, jak również uwarunkowań prawnych, zawartych w art. 2 pkt 3 -5 ustawy z dnia 12 września 2002 roku o normalizacji( DZ.U nr 169, poz. 1386 ze zm) wynika, iż pod pojęciem normy rozumie się dokument przyjęty w drodze konsensusu i zatwierdzony przez upoważnioną jednostkę, ustalający do powszechnego i wielokrotnego stosowania – zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników i zmierzających do optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie( por. wyrok NSA z 6 maja 2008 roku, syg. akt I OSK 785/01). W sytuacji gdyby ustalenia co do powierzchni zabudowy potwierdziły stanowisko skarżącej, to zgodnie z art. 29 ust.1 pkt 2c i art. 30 ustawy prawo budowlane budowa wiaty o powierzchni zabudowy nie przekroczyła [...] m² i spełnione były pozostałe warunki, to takie roboty budowlane nie podlegają regulacjom ustawy prawo budowlane. W sytuacji gdy zgodnie z regulacją prawną wyżej powołanych przepisów E. S. dokonywała robót budowalnych przy budowie wiaty, która nie wymagała ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, to postanowienie o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych nie miało podstaw prawnych. Organ ponownie rozpoznając sprawę przeanalizuje ponownie sprawę ustalając powierzchnię zabudowy biorąc pod uwagę przepisy art. 29 ust.1 pkt 2c i art. 30 ustawy prawo budowlane i znaczenie pojęcia powierzchnia zabudowy w jakim jest ono używane i rozumiane w prawie budowlanym. W związku z tym, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone wadliwie, organ ponownie je przeprowadzi biorąc pod uwagę wskazania Sądu, oraz sporządzi uzasadnienie decyzji zgodnie z regułami art. 107 § 3 k.p.a. Z uwagi na powyższe biorąc za podstawę art. 145 §1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono biorąc za podstawę art. 200 p.p.s.a. – zwrot uiszczonego wpisu sądowego.