VIII SA/Wa 478/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi P. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanej rozbudowy oddala skargę. Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy" lub "[...]WINB") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz.1332; dalej: "P.b."), po rozpoznaniu odwołania P. K. (dalej: "skarżący", "inwestor" lub "strona") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "organ I instancji" lub "PINB") z [...] lutego 2018 r., nr [...] nakazującej skarżącemu obowiązek wykonania rozbiórki rozbudowy budynku chlewni - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z [...] maja 2017 r. J.i P. K. wystąpili do organu I instancji o przeprowadzenie kontroli na nieruchomości należącej do skarżącego znajdującej się przy ul. [...][...]. W dniu [...] czerwca 2017 r. organ I instancji przeprowadził czynności kontrolne na przedmiotowej nieruchomości. W ich wyniku ustalono, że jest na niej zlokalizowany budynek chlewni. Stwierdzono, że od południowej ściany szczytowej chlewni inwestor rozpoczął budowę obiektu budowlanego. Inwestor wykonał ławy żelbetowe oraz [...] ściany podłużne długości ok. [...] m. Na [...] bokach wykonano przerwę w środku rozpiętości ścian o szerokości ok. [...] m. Część ściany o wysokości ok. [...] m z bloczka betonowego, a część o wysokości ok. [...] m z bloczka siporeks. Od strony południowej inwestor wykonał ścianę z bloczków betonowych o wysokości ok. [...] m i długości ok. [...] m. W trakcie kontroli strona wskazała m.in., że nie zamierza rozbudować chlewni, a jedynie wykonać [...] niezależne budynki gospodarcze do przechowywania słomy, siana i paszy dla zwierząt. Inwestor na budowę jednego z planowanych obiektów okazał zgłoszenie na roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Kolejne czynności przeprowadzone przez PINB [...] sierpnia 2017 r. wykazały natomiast, że na przedmiotowej nieruchomości wykonano murowaną dobudowę do budynku istniejącej chlewni. Ławy fundamentowe żelbetowe. Ściana fundamentowa wysokości ok. [...] m z bloczka betonowego. Ściany zewnętrzne z pustaka siporeks. Ustalono, że wymiary dobudowy wynoszą ok. [...] m x ok. [...] m. W ścianie frontowej dwa otwory na wrota o wymiarach ok. [...] m x ok. [...] m. W ścianach bocznych po dwa otwory okienne o wymiarach ok. [...] m x ok. [...] m. Dach dobudowy niezależny, nieorynnowany, dwuspadowy kryty blachą trapezową. Spadek jednej połaci dachu na działkę sąsiadów. Płatew żelbetowa. Krokwie drewniane. Wysokość do kalenicy ok. [...] m. W środku ściana z bloczków betonowych wysokości ok. [...] m i grubości ok. [...] m oraz dwa żelbetowe słupy wysokości ok. [...] m i wymiarach ok. [...] m x ok. [...] m. Inwestor obecny podczas kontroli oświadczył, że nie jest to samowola budowlana. Ma bowiem zgłoszenie z zeszłego roku na budowę [...] budynku, a w tym roku postawiono według obowiązujących przepisów do [...] m2. Na tej działce dostawił [...] budynku w bieżącym roku. Postanowieniem nr [...] z [...] września 2017 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 48 ust. 2-3 i art. 52 P.b., nakazał stronie wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce o nr ewid. gruntów [...]położonej w miejscowości [...] ul. [...][...] oraz przedłożyć, w terminie do [...] stycznia 2018 r., następujące dokumenty tj.: 1) ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] dla ww. budynku gospodarczego; 2) cztery egzemplarze kompletnego projektu budowalnego wraz z projektem zagospodarowania działki nr ewid. [...] w miejscowości [...], ul. [...][...]; 3) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Następnie decyzją nr [...] z [...] lutego 2018 r. PINB, działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 52 P.b., nakazał inwestorowi wykonać rozbiórkę wykonanej rozbudowy budynku chlewni o wym. [...] m x [...] m zlokalizowanego na ww. działce. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy. Wyjaśnił, że inwestor wykonał na swojej działce jeden obiekt - dobudowę budynku gospodarczego do budynku chlewni (wykonana dokumentacja zdjęciowa potwierdza charakter obiektu). Jest to budynek o jednolitej konstrukcji i połaci dachowej. W ocenie PINB brak jest podstaw do uznania omawianego budynku za [...] niezależnie konstrukcyjnie budynki gospodarcze o pow. do [...] m. Organ I instancji zauważył, że na wykonanie przedmiotowej dobudowy budynku gospodarczego inwestor nie posiadał decyzji pozwolenia na budowę wymaganej zgodnie z art. 28 w zw. z art. 29 P.b. wydanej przez Starostę [...], a roboty budowlane przy obiekcie nie zostały jeszcze zakończone. Nadto PINB wskazał, że w aktach sprawy znajdują się kserokopie złożonych do Starostwa Powiatowego w [...] zgłoszeń inwestora z [...] grudnia 2015 r. (dotyczy budynku gospodarczego w innej lokalizacji) oraz z [...] lutego 2016 r. (lokalizacja budynku gospodarczego tylko częściowo pokrywa się z lokalizacją przedmiotowej dobudowy). W ocenie PINB inwestor na niniejszą dobudowę o wym. [...] x [...] m nie posiadał wymaganego pozwolenia na budowę i brak jest podstaw do uznania, że doszło jedynie do odstępstwa od posiadanego zgłoszenia z [...] lutego 2016 r. Organ I instancji uznał, że jest to świadome działanie inwestora w celu ominięcia obowiązującego prawa. Z uwagi na fakt, że obiekt według wstępnej oceny PINB spełnia aktualnie obowiązujące przepisy jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.), PINB podjął działania zmierzające do legalizacji omawianego obiektu w przedmiotowej sprawie i nakazał przedłożenie dokumentów określonych w postanowieniu nr [...]. Inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów w terminie do [...] stycznia 2018 r., a zatem nie wykonał obowiązków wskazanych w ww. postanowieniu. Wobec powyższego PINB obowiązany był wydać nakaz rozbiórki przedmiotowej rozbudowy budynku chlewni. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł m.in., że [...] lutego 2016 r. dokonał zgłoszenia na budowę budynku gospodarczego na działce [...] od którego nadzór budowlany nie wniósł sprzeciwu. Następnie wskazał, że w marcu 2016 r. rozpoczął prace ziemne tego budynku. Z kolei w marcu 2017 r. w Starostwie Powiatowym w [...] uzyskał informację, że nie jest wymagane zgłoszenie na budowę budynku gospodarczego do pow. [...] m2, dlatego też nie złożył takiego zgłoszenia. Rozpatrując odwołanie skarżącego, organ odwoławczy wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z [...] kwietnia 2018 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji PINB z [...] lutego 2018 r. Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy organ odwoławczy zauważył, że z akt postępowania wynika, iż decyzją Naczelnika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] listopada 1997 r., znak: [...] udzielono stronie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, gospodarczego, chlewni oraz ogrodzenia stałego na działkach nr ew. [...],[...] przy ul. [...] w[...]. Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ I instancji [...] czerwca 2017 r. oraz [...] sierpnia 2017 r. ustalono, że inwestor wykonał dobudowę do ww. obiektu, powiązaną funkcjonalnie i strukturalnie z tym obiektem, a zatem stanowiącą jego rozbudowę. [...]WINB przywołał brzmienie art. 3 pkt 6 i art. 28 ust. 1 P.b. Wskazał, że przedmiotowa inwestycja stanowi rozbudowę budynku chlewni o wymiarach ok. [...] m x ok. [...] m, a zatem wymagała uzyskania zgody właściwego organu w postaci pozwolenia na budowę, którym skarżący nie dysponuje. Następnie organ odwoławczy wskazał na treść art. 48 P.b. Podniósł, że nie istnieje możliwość legalizacji samowolnej rozbudowy budynku chlewni usytuowanego na przedmiotowej nieruchomości, z uwagi na to, że inwestor nie przedłożył w wyznaczonym terminie żądanej postanowieniem organu I instancji nr [...] dokumentacji. Ponadto dokumentacja ta nie została również załączona do odwołania z [...] lutego 2018 r. Organ odwoławczy uznał, że ze względu na ziszczenie się przesłanki braku przedłożenia przez inwestora w wyznaczonym terminie żądanej przez PINB był zobowiązany wydać nakaz rozbiórki. Jednocześnie [...]WINB zauważył, że w aktach sprawy znajdują się kserokopie zgłoszeń strony z [...] grudnia 2015 r. oraz z [...] lutego 2016 r. do Starostwa Powiatowego w [...]. Zgłoszenie z [...] grudnia 2015 r. dotyczy budynków gospodarczych, które miały zostać zlokalizowane w innym miejscu. Natomiast lokalizacja budynku gospodarczego wskazanego w zgłoszeniu z [...] lutego 2016 r. tylko częściowo pokrywa się z lokalizacją przedmiotowej rozbudowy. Ponadto wymiary obiektu wskazane w zgłoszeniu nie odpowiadają zrealizowanym. Tym samym nie sposób uznać, że skarżący posiadał skuteczne zgłoszenie na realizację przedmiotowej inwestycji i jedynie dokonał od niego odstępstwa. Organ odwoławczy podkreślił, że gdy dokonano zgłoszenia i zrealizowano roboty budowlane zupełnie inne niż w dokonanym zgłoszeniu (jak to miało miejsce w omawianej sprawie), to uzasadnione jest zastosowanie art. 48 P.b., a nie trybu wskazanego w art. 50 - 51 P.b. Inwestor wykonał omawiane roboty w częściowo innym miejscu, w postaci rozbudowy budynku chlewni, a nie budowy niezależnego, odrębnego budynku gospodarczego (co potwierdza dokumentacja zdjęciowa załączona do protokołów z oględzin przeprowadzonych [...] czerwca 2017 r. oraz [...] sierpnia 2017 r.), o innych wymiarach (rozbudowa ma wymiary ok. [...] m x ok. [...] m czyli łącznie ok. [...] m2, a planowany budynek miał mieć wymiary ok. [...] m x ok. [...] m czyli łącznie ok. [...] m2), zatem nie sposób przyjąć odmiennego stanowiska w ww. zakresie. W ocenie [...]WINB zgromadzony w sprawie materiał dowodowy bezsprzecznie wskazuje, że inwestor wykonał rozbudowę budynku chlewni, a nie jak twierdzi niezależne budynki gospodarcze składające się na ww. obiekt. Organ I instancji umożliwił skarżącemu możliwość legalizacji wykonanej inwestycji, z której ten świadomie zrezygnował nie przedkładając żądanych dokumentów. W związku z tym PINB był zobowiązany do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 P.b. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, pismem z [...] maja 2018 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę. W uzasadnieniu skargi powtórzył, że przed rozpoczęciem prac budowalnych udał się do Starostwa Powiatowego w [...], chcąc dokonać zgłoszenia lub uzyskać pozwolenie na budowę. Pracownik tego organu poinformował go zaś, że tego typu budynki obecnie nie wymagają już pozwolenia ani zgłoszenia. W ocenie skarżącego, nie można kogoś karać za interpretację przepisów przez urzędników. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2012 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję PINB nakazującą skarżącemu obowiązek wykonania rozbiórki rozbudowy budynku chlewni o wym. [...] x [...] m zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...] przy ul. [...][...]. Sporne w niniejszej sprawie jest czy inwestycja skarżącego polegała na rozbudowie istniejącego dotychczas na ww. nieruchomości budynku chlewni, czy też jak twierdzi inwestor - na budowie czterech niezależnych konstrukcyjnie budynków gospodarczych o powierzchni do [...] m2 każdy, na które to zgodnie z przepisami P.b. nie jest konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, że decyzją Naczelnika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] listopada 1997 r. udzielono skarżącemu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, gospodarczego, chlewni oraz ogrodzenia stałego na działkach nr ew. [...],[...] przy ul. [...] w [...]. Podczas jednak czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ I instancji [...] czerwca 2017 r. oraz [...] sierpnia 2017 r. ustalono, że inwestor wykonał dobudowę do istniejącego dotychczas budynku chlewni, powiązaną funkcjonalnie i strukturalnie z tym obiektem, a zatem stanowiącą jego rozbudowę. Jest to bowiem budynek o jednolitej konstrukcji i połaci dachowej. Powyższe potwierdza dokumentacja zdjęciowa załączona do protokołów z oględzin przeprowadzonych przez PINB [...] czerwca 2017 r. oraz [...] sierpnia 2017 r. Przedmiotowa inwestycja stanowi rozbudowę budynku chlewni o wymiarach ok. [...] m x ok. [...] m, a zatem wymagała uzyskania zgody właściwego organu w postaci pozwolenia na budowę, którym - co pozostaje bezspornym w niniejszej sprawie - skarżący nie dysponuje. W aktach sprawy znajdują się wprawdzie kserokopie zgłoszeń skarżącego do Starostwa Powiatowego w [...] z [...] grudnia 2015 r. oraz z [...] lutego 2016 r. Słusznie zauważył jednak organ odwoławczy, że zgłoszenie skarżącego z [...] grudnia 2015 r. dotyczy budynków gospodarczych, które miały zostać zlokalizowane w innym miejscu. Natomiast lokalizacja budynku gospodarczego wskazanego w zgłoszeniu z [...] lutego 2016 r., jak wynika z mapy znajdującej się na str. 22 akt administracyjnych tylko częściowo pokrywa się z lokalizacją przedmiotowej rozbudowy. Ponadto wymiary obiektu wskazane w zgłoszeniu nie odpowiadają zrealizowanym. Tym samym nie można uznać, że skarżący posiadał skuteczne zgłoszenie na realizację przedmiotowej inwestycji i jedynie dokonał od niego odstępstwa. W sytuacji zaś, gdy jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, skarżący dokonał zgłoszenia i zrealizował roboty budowlane zupełnie inne niż w dokonanym zgłoszeniu, to uzasadnione jest zastosowanie art. 48 P.b., a nie trybu wskazanego w art. 50 - 51 P.b. Skarżący wykonał bowiem roboty budowlane w częściowo innym miejscu, w postaci rozbudowy budynku chlewni, a nie budowy niezależnego, odrębnego budynku gospodarczego, dodatkowo o innych wymiarach. Przedmiotowa rozbudowa ma bowiem wymiary ok. [...] m x ok. [...] m czyli łącznie ok. [...] m2, a planowany budynek miał mieć wymiary ok. [...] m x ok. [...] m czyli łącznie ok. [...] m2. Prawidłowo również organy obu instancji wskazały, że nie istnieje możliwość legalizacji samowolnej rozbudowy budynku chlewni usytuowanego na przedmiotowej nieruchomości. Organ I instancji umożliwił skarżącemu możliwość legalizacji wykonanej inwestycji, z której ten jednak świadomie zrezygnował nie przedkładając w wyznaczonym terminie żądanych dokumentów o których mowa w art. 48 ust. 3 P.b. W takiej zaś sytuacji PINB był zobowiązany wydać nakaz rozbiórki w oparciu o art. 48 ust. 1 i 4 P.b. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Na podstawie zaś art. 48 ust. 4 P.b. w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie przez organy obu instancji materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że skarżący wykonał rozbudowę budynku chlewni, a nie jak twierdzi – cztery niezależne budynki gospodarcze składające się na ww. obiekt. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.