VIII SA/Wa 478/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] w R. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] sierpnia 2018 r. Nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta R. stwierdza nieważność § 4 ust. 2 zdanie pierwsze, § 5 ust. 1 pkt 1, § 15 ust. 1 pkt 2, § 15 ust. 2 i § 16 załącznika do zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w R. (dalej: Rada Miejska, organ), działając na podstawie art. 4 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289 ze zm., dalej: u.u.c.p.g.), w dniu [...] sierpnia 2018 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta R. (dalej: Regulamin, uchwała). Skargę na powołaną uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy [...] w R. (dalej: Prokurator, skarżący), zarzucając istotne naruszenie art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. w związku z art. 87 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Konstytucja RP) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej: u.s.g.), polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego do wydania uchwały poprzez wprowadzenie w § 16 Regulaminu zakazu hodowli zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 16 załącznika zaskarżonej uchwały jako naruszającego prawo w sposób istotny, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska uznała skargę za zasadną, wskazując na projekt uchwały w przedmiocie zmiany Regulaminu przez wykreślenie z jego treści § 16 i pozostawienie uregulowań dotyczących zakazu hodowli zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej w § 17 i § 18. W piśmie z 4 października 2019 r. (data wpływu do Sądu - 8 października 2019 r.) Prokurator wskazał dodatkowe zarzuty wobec zaskarżonej uchwały, polegające na istotnym naruszeniu prawa poprzez przekroczenie delegacji ustawowej przewidzianej w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. także w zakresie innych uregulowań, w tym przez: 1) zobowiązanie w § 4 ust. 2 Regulaminu właścicieli nieruchomości do niezwłocznego uprzątnięcia błota, śniegu i lodu, podczas gdy określenie częstotliwości wykonywania tych obowiązków nie zostało przewidziane w obowiązkach uregulowanych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.u.c.p.g.; 2) wprowadzenie w § 5 ust. 1 pkt 1 Regulaminu generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części pojazdów – nadwozia; 3) zobowiązanie w § 15 ust. 1 pkt 2 Regulaminu osoby utrzymującej psa na terenie nieruchomości do umieszczenia na jej ogrodzeniu w miejscu widocznym tabliczki ostrzegawczej z napisem "uwaga pies" lub innym o podobnej treści, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. nie upoważniał Rady Miejskiej do ingerowania w taki sposób w prawo własności. Uregulowanie to narusza również zasadę proporcjonalności, zobowiązując właścicieli wszystkich nieruchomości do zamieszczenia stosownego ostrzeżenia niezależnie od tego, czy zwolniony z uwięzi pies stanowi z uwagi na swą wielkość i cechy jakiekolwiek zagrożenie; 4) wprowadzenie w § 15 ust. 2 Regulaminu obowiązku zaopatrzenia zwierząt domowych, w tym zwierząt egzotycznych, na terenach przeznaczonych do użytku publicznego i w środkach komunikacji publicznej w odpowiednie dla nich zabezpieczenie, jak np. klatka, uprząż, kaganiec lub smycz, czym naruszono zasadę proporcjonalności, wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, bowiem ww. kwestionowany przepis został sformułowany w sposób kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt. W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności także § 4 ust. 2, § 5 ust. 1 pkt 1, § 15 ust. 1 pkt 2 oraz § 15 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały. Na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. Prokurator sprecyzował zarzut skargi w zakresie § 4 ust. 2 Regulaminu, wnosząc o stwierdzenie nieważności tylko w części dotyczącej zdania 1 tego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Z treści art. 40 ust. 1 u.s.g. wynika, że gmina ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze na podstawie upoważnień ustawowych. Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, oba publ. cbosa). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że uchwała Rady Miejskiej stanowi akt prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez Prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 u.u.c.p.g., który upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony) 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w nim jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. mają charakter obligatoryjny i wyczerpujący; nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2006 r., II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z 23 października 2007 r., II SA/Rz 59/07; wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., II SA/Ol 513/17, wszystkie wyroki publ. CBOSA). Postanowienia regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Takie wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 30 września 2009 r., II OSK 1077/09, publ. CBOSA). Słusznie zatem Prokurator podniósł, że nałożony na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątnięcia niezwłocznie błota, śniegu i lodu, wskazany w § 4 ust. 2 zdanie 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, został ustanowiony z przekroczeniem delegacji ustawowej, ponieważ określenie częstotliwości wykonywania tego typu obowiązku nie zostało przewidziane w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.u.c.p.g. Zatem regulamin może jedynie określać obowiązek uprzątnięcia wskazanych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, natomiast brak jest upoważnienia do określenia czasookresu jego wykonania. Gdyby ustawodawca uznał za niezbędne przekazanie uprawnienia także w tym zakresie radzie gminy, to wprost zapisano by takie uprawnienie w upoważnieniu ustawowym (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 sierpnia 2019 r., II SA/Po 365/19, publ. CBOSA). Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.u.c.p.g. Rada Miejska nie była również upoważniona do generalnego ograniczenia w § 5 ust. 1 pkt 1 Regulaminu możliwości mycia pojazdów tylko do określonych części pojazdów, tj. nadwozia samochodu. Wprowadzając takie ograniczenie organ przekroczył ustawowe kompetencje wynikające z ww. przepisu ustawy. Nic nie uzasadnia ograniczenia możliwości mycia pojazdów tylko do określonych w regulaminie części pojazdów (por. wyrok WSA w Poznaniu z 20 stycznia 2016 r., IV SA/Po 869/15, pul. CBOSA, wyrok WSA w Gdańsku z 4 września 2019 r., II SA/Gd 122/19, publ. Lex nr 2719539). W § 15 ust. 1 pkt 2 Regulaminu Rada Miejska zobowiązała osoby utrzymujące psa na terenie nieruchomości do umieszczenia na jej ogrodzeniu w miejscu widocznym tabliczki ostrzegawczej z napisem "uwaga pies" lub innym o podobnej treści. W ocenie Sądu przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. nie upoważniał organu do ingerowania w prawo własności w ten sposób (por. wyrok WSA w Poznaniu z 8 grudnia 2016 r., IV SA/Po 622/16, publ. Lex nr 2182010). Wystarczająca dla zapewnienia bezpieczeństwa jest regulacja zawarta w § 14 Regulaminu, w którym wskazano, że zwierzęta domowe winny być utrzymywane w pomieszczeniach zamkniętych lub na ogrodzonych nieruchomościach skutecznie zabezpieczonych przed wydostaniem się zwierzęcia na zewnątrz. Przepis § 15 ust. 1 pkt 2 Regulaminu przez określenie dodatkowych obowiązków osób trzymających psy stanowi nie tylko przekroczenie delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g., ale również zasady proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Poza tym przepis § 15 ust. 2 Regulaminu został również sformułowany w sposób kategoryczny, niedopuszczający wyjątków, uzasadniających odstąpienie od obowiązku zabezpieczeń (klatka, uprząż, kaganiec lub smycz), przy uwzględnieniu ww. zasady proporcjonalności, tj. uzależnienie nałożenia odpowiednich obowiązków od specyficznych cech biologicznych zwierząt domowych, ich wieku, stanu zdrowia, fizjologii i cech anatomicznych (vide: A.Jezierska-Markocka, M. Markocki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 42, wyrok WSA w Gdańsku z 18 września 2019 r., II SA/Gd 121/19, publ. CBOSA, wyrok WSA w Gdańsku z 21 sierpnia 2019 r., IV SA/Gd 175/19, publ. Lex nr 2715719). Brak takich rozróżnień w § 15 ust. 2 Regulaminu dyskwalifikuje wskazaną normę. Za wadliwy, bo uchwalony z przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.u.c.p.g., należy uznać również przepis § 16 Regulaminu, wprowadzający zakaz hodowli zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Należy zauważyć, że delegacja ta pozwala jedynie na określenie wymagań dotyczących utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub poszczególnych nieruchomościach. Tym samym nie można wprowadzać ogólnego zakazu hodowli zwierząt gospodarskich (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 stycznia 2017 r., VIII SA/Wa 438/16, publ. CBOSA). W tym miejscu należy powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że regulamin powinien określać zarówno wymagania w sprawie utrzymania zwierząt na terenach wyłączonych z produkcji rolnej, jak i zakaz ich utrzymania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Dopiero zawarcie obu tych kwestii czyni zadość ustawowej delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.u.c.p.g. Jeżeli celem ustawodawcy byłoby upoważnienie rady gminy do wprowadzenia ogólnego zakazu hodowli zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji z rolnej, z całą pewnością zawarłby takie treści upoważnienia w treści normy upoważniającej (wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/17, publ. CBOSA) Mając powyższe wywody na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, eliminując z obrotu prawnego przepisy Regulaminu, zakwestionowane w skardze Prokuratora oraz jego piśmie uzupełniającym z 4 października 2019 r. i sprecyzowanym na rozprawie, jako istotnie naruszające prawo.