VIII SA/Wa 479/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2010 r. sprawy ze skargi Społecznego Komitetu [...] w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ochrony gruntów rolnych 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata G.W. kwotę [...] ([...]) złotych oraz kwotę [...] ([...]) złotych stanowiącą 22% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. VIII SA/Wa 479/10 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia [...] marca 2010r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. / dalej określane jako " SKO"/, po rozpoznaniu zażalenia Społecznego Komitetu Przeciwników Budowy Masztów w R. oraz mających status stron postępowania J. Z., P.P., K.T., Z. i R.B. na postanowienie Starosty P. z dnia [...] stycznia 2010r. znak [...] uzgadniające pozytywnie w zakresie ochrony gruntów rolnych projekt decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego pn. "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] operatora [...] – R. wraz z linią zasilającą n.n na działce nr ew [...] położonej w m. R.", działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego / t.j Dz. U. z 2000r. nr 98 poz.1071 ze zm., dalej określana jako "kpa"/- orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Zaskarżone postanowienie zostało poprzedzone postępowaniem administracyjnym, w którym ustalono następujący stan faktyczny i prawny sprawy: [...] sp. z o.o. w W. działając poprzez pełnomocnika, wnioskiem z dnia [...].03.2008r. wystąpiła o ustalenie inwestycji celu publicznego pod nazwą " Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] operatora "[...] R. wraz z linią zasilającą n.n w m. R. przy ul. P. nr [...] na działce o nr ew [...]." W uzupełnieniu wniosku pismem z dn. [...].05.2008r. [...] przedłożył analizę środowiskową i kwalifikację przedsięwzięcia sporządzoną przez osobę uprawnioną, z treści której wynikało, że realizacja przedmiotowej instalacji radiokomunikacyjnej emitującej pole elektromagnetyczne przy zachowaniu odległości miejsc dostępnych dla ludności odpowiednio większej niż [...] m i większej niż [...] m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dn.9.11.2004r. / Dz U nr 257 poz. 2573 ze zm./, kwalifikuje się do przedsięwzięć nie wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Prowadząc postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji Burmistrz Miasta i Gminy w P. zwrócił się na podstawie art.53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym / Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm., dalej określana jako "ustawa p.z.p"/ z wnioskiem do Starosty P. w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji zamierzonej inwestycji celu publicznego w zakresie ochrony gruntów rolnych. Starosta P. postanowieniem z dn. [...].08.2008r. uzgodnił pozytywnie projekt w/wym. decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych. Na powyższe postanowienie zażalenie wywiodły strony postępowania a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. rozpoznając zażalenie postanowieniem z dn. [...].10.2008r. uchyliło zaskarżone postanowienie zarzucając brak uzasadnianie faktycznego i prawnego. W uzupełnionym postępowaniu administracyjnym organ dokonał oględzin na terenie działki nr [...], a następnie postanowieniem z dn. [...].11.2008r. pozytywnie uzgodnił projekt zamierzonej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., rozpoznając zażalenie stron od powyższego kolejnego postanowienia, postanowieniem z dn. [...].12.2008r. powtórnie uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Starostę P., wskazując, że organ dokonując uzgodnienia realizacji inwestycji obowiązany jest stwierdzić czy inwestycja da się pogodzić z rolniczym wykorzystaniem terenu. Realizując wskazania, Starosta P. postanowieniem z dn. [...].05.2009r. po raz trzeci uzgodnił zamierzoną inwestycję a postanowienie to zastało zaskarżone przez strony postępowania. Rozpoznając zażalenie SKO w R. postanowieniem z dn. [...].06.2009r. uchyliło powyższe postanowienie zarzucając mu brak jednoznacznej odpowiedzi czy zamierzona budowa stacji telefonii komórkowej da się pogodzić z rolnym użytkowaniem gruntu. Rozpoznając po raz kolejny projekt decyzji lokalizacyjnej wspomnianej zamierzonej inwestycji celu publicznego, w/wym. postanowieniem z dn. [...].01.2010r. Starosta P. pozytywnie uzgodnił projekt w zakresie ochrony gruntów rolnych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł, że ustalił na podstawie wypisu z rejestru gruntów obręb R., iż działka nr ew [...] na której ma być posadowiony maszt figuruje jako grunty rolne niechronionej klasy RIVb, RV i B-RV. Wskazał, że niewielka powierzchnia inwestycji, lokalizacja inwestycji w znacznej odległości od istniejących zabudowań oraz w sąsiedztwie działek sklasyfikowanych w ewidencji gruntów jako grunt rolny klasy IV,V,VI i N sprawia, że planowana budowa stacji bazowej nie będzie utrudniała uprawy gruntów rolnych na działkach sąsiednich. Powołał się na potwierdzenie tych ustaleń przez inwestora w jego piśmie z dn. [...].01.2010r. Kierując się powyższymi względami uznał za zasadne pozytywnie uzgodnić projekt zamierzonego przedsięwzięcia w zakresie ochrony gruntów rolnych. Rozpoznając zażalenie od powyższego postanowienia złożone przez Społeczny Komitet Przeciwników Budowy Masztów oraz uczestników postępowania / właścicieli sąsiadujących nieruchomości / Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. powołanym wyżej postanowieniem z dn. [...].03.2010r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Starosty P.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO, odnosząc się do podniesionych zarzutów, stwierdziło, że podziela stanowisko organu I instancji, gdyż budowa masztu telefonii komórkowej nie spowoduje zmiany przeznaczenia gruntu rolnego i będzie on nadal użytkowany jako rolniczy, a zatem brak jest podstaw do odmowy uzgodnienia tego zamierzenia w zakresie ochrony gruntów rolnych. Postanowienie to, jako ostateczne w administracyjnym toku postępowania, stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedzionej przez Społeczny Komitet Przeciwników Budowy Masztów w R.. W złożonej skardze skarżący komitet podniósł zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, tj.: 1/ naruszenia art. 6 ust.1 i 2 ustawy z dn. 3 lutego 1995r. O ochronie gruntów rolnych i leśnych / j.t. Dz. U. z 2004r. Nr 121 poz. 1266, dalej określana jako " ustawa o.g.r.l"/, poprzez pozytywne uzgodnienie projektowanej inwestycji bez analizy oddziaływania pola elektromagnetycznego emitowanego przez maszty telefonii cyfrowej na uprawy rolne znajdujące się na przyległych gruntach; 2/ naruszenie art. 107 § 1 i 3 kpa przez brak właściwego uzasadnienia, że lokalizacja inwestycji da się pogodzić z rolniczym użytkowaniem gruntu i przy tym zachowane zostaną wymogi związane z jego ochroną; 3/ naruszenie art. 84 § 1 kpa przez brak wykonania obowiązku nałożonego przez Starostę P. na inwestora, przedłożenia właściwej opinii w zakresie możliwości pogodzenia planowanej inwestycji z rolniczym wykorzystaniem terenu. Za tego rodzaju opinię nie można uznać pisma inwestora z dn. [...].01.2010r., gdyż jest to tylko subiektywny pogląd inwestora nieodpowiadający wymogom formalnym opinii. 4/ naruszenie art. 7 kpa tzw. zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W odpowiedzi na skargę SKO w R. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo też przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad skarga zasługuje na uwzględnienie, a podniesione w niej zarzuty są trafne. Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie SKO w R., jak i poprzedzające je postanowienie Starosty P. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji uznały, że lokalizacja inwestycji da się pogodzić z rolnym wykorzystaniem działki nr [...] i działek sąsiednich. W tej mierze oparły się, m.in. na piśmie inwestora z dn. [...].01.2010r., który realizując obowiązek nałożony przez organy przedłożenia stosownej opinii w tym zakresie, stwierdza, że "w/wym. inwestycja nie koliduje z ewentualną produkcją rolną na działce nr [...] ani na żadnej innej działce w sąsiedztwie". Nie można zaaprobować takiej oceny przy tego rodzaju dowodach jak ujawnione w rozpoznawanej sprawie. Pismo inwestora, w ocenie Sądu, nie spełnia wymogów opinii w rozumieniu art. 84 § 1 kpa i nie może być uznane za wiarygodne. Istotę opinii biegłego stanowi zapatrywanie wyrażone przez osobę niezainteresowaną rozstrzygnięciem sprawy, która może udzielić organowi administracji publicznej fachowych informacji i wiadomości dla ustalenia i oceny okoliczności faktycznych sprawy, ułatwiając tym samym właściwą ocenę faktów i wydanie rozstrzygnięcia. Biegli /zwani też ekspertami, znawcami czy rzeczoznawcami / nie komunikują organowi swych spostrzeżeń o okolicznościach faktycznych sprawy, tak jak to czynią świadkowie lub strony, lecz wypowiadają co do tych okoliczności opinię na podstawie swych wiadomości fachowych i doświadczenia zawodowego / Komentarz do kpa, Wyd. CH Beck 2008r. s.446/. W rozpoznawanej sprawie dowód z opinii co do możliwości pogodzenia planowanej inwestycji z dotychczasowym rolnym wykorzystaniem działki nr [...] i działek sąsiednich został dopuszczony z urzędu / vide pisma z dn. [...].08.2009r. i z dn. [...].09.2009r. akta administracyjne sprawy/. Organy powinny wyegzekwować w rozpoznawanej sprawie opinię spełniającą wymogi formalne określone w art. 84 § 1 kpa i ją ocenić zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Organ administracji nie jest bowiem związany treścią opinii, która jest dla niego tylko materiałem, który powinien mu pomóc w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej, ale kwestię tę musi rozstrzygną ć sam organ we własnym imieniu. Wspomniane wyżej pismo inwestora w tym przedmiocie należy zakwalifikować jako jego pogląd w odniesieniu do rozpatrywanego zagadnienia, ale nie można go uznać za miarodajną opinię i na tej podstawie wydawać postanowienia uzgadniającego, tak jak to uczyniły organy administracji obu instancji w rozpoznawanej sprawie. Stosownie do art. 6 ustawy o.g.r.l- na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone jako nieużytki, a w razie ich braku grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Natomiast przy rozbudowie lub modernizacji obiektów związanych z działalnością przemysłową, a także innych obiektów budowlanych należy stosować takie rozwiązania, które ograniczą skutki ujemnego oddziaływania na grunty. W kontekście przytoczonej regulacji wymóg uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego pod względem ochrony gruntów rolnych i leśnych określony w art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dn. 27.03.2001r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym / Dz. U. nr. 80 poz. 717, dalej określana jako "ustawa p.z.p."/, nie zastępuje zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nieleśne i nierolne. Zgoda na zmianę przeznaczenia następuje tylko w procedurze sporządzania planów miejscowych. Natomiast uzgodnienie przewidziane w komentowanym przepisie ma na celu kontrolę, czy np. nie następuje lokalizacja inwestycji niedającej się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu. I właśnie ta kontrola w rozpoznawanej sprawie została zrealizowana bez należytej staranności i wyjaśnienia czy zamierzona inwestycja budowy masztu telefonii komórkowej da się pogodzić z dotychczasowym rolnym wykorzystaniem gruntów ze względu na specyfikę tej inwestycji związaną z faktem emitowania promieniowania elektromagnetycznego. Bez wyjaśnienia w sposób wiarygodny tych okoliczności nie można uznać, że w rozpoznawanej sprawie został zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy niezbędny dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Dotychczasowe ustalenia dokonane w kontrolowanym postępowaniu i wyprowadzone z nich wnioski, w ocenie Sądu nie stanowią zrealizowania zasady wyczerpania inicjatywy dowodowej oraz prawdy obiektywnej i zasady przekonywania, i stanowią naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. W toku uzupełniającego postępowania wyjaśniającego organy administracji powinny doprowadzić do wyegzekwowania miarodajnej opinii w przedmiocie możliwości pogodzenia planowanej inwestycji z dotychczasowym rolnym wykorzystaniem gruntów, ewentualnie zwrócić się do osoby lub jednostki organizacyjnej dysponującej wiedzą specjalną dla rozstrzygnięcia czy lokalizacja inwestycji nie naruszy art. 6 ustawy o.g.r.l w związku z emisją pól elektromagnetycznych. Następnie tak uzyskaną opinię ocenić zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów stosownie do art. 80 kpa i dopiero podjąć końcowe merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."c" p.p.s.a orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonalności zaskarżonego postanowienia w pkt 2 wyroku orzeczono na podstawie art.152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 18 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dn. 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu / Dz. U. nr 163 poz.1348 ze zm/. ----------------------- 7