VIII SA/Wa 479/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Specjalista Mariola Pronobis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy w P. (dalej: "Rada Gminy", "organ uchwałodawczy"), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.; dalej: "u.z.z.w.") podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy P. Pismem z dnia 6 czerwca 2019 r. Prokurator Rejonowy w Z. (dalej: "Prokurator", "skarżący") zaskarżył opisaną wyżej uchwałę wraz z regulaminem stanowiącym załącznik do uchwały. Wnosząc o stwierdzenie nieważności w całości ww. uchwały, zarzucił jej istotne naruszenie przepisów prawa tj.: 1) art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. poprzez brak określenia w rozdziale II regulaminu minimalnego poziomu świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowe usług w zakresie dostarczania wody; 2) art. 19 ust. 2 pkt 9 u.z.z.w. poprzez nieuregulowanie warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe; 3) art. 19 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 i 3 u.z.z.w. poprzez uregulowanie w § 7 ust. 2 i 4 oraz § 13 ust. 3 i 4 regulaminu dodatkowych obowiązków odbiorcy wody i dostawcy ścieków; 4) art. 19 ust. 2 u.z.z.w. poprzez wprowadzenie w § 14 ust. 1 regulaminu zakazów lokalizacji budynków, budowli, obiektów małej architektury, nasadzania drzew i krzewów na sieciach kanalizacyjnych; 5) art. 19 ust. 2 i art. 6 ust. 3 pkt 6 u.z.z.w. poprzez uregulowanie w § 9, § 29, § 38 regulaminu zasad rozwiązywania, wypowiadania umowy; 6) art. 19 ust. 2 i art. 6 ust. 3 pkt 2 u.z.z.w. poprzez uregulowanie w § 34 regulaminu okresów obrachunkowych; 7) art. 19 ust. 2 u.z.z.w. poprzez ograniczenie w § 18 ust. 1 kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku o przyłączenie do sieci tylko do osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości; 8) art. 19 ust. 2 u.z.z.w. poprzez określenie w § 19 ust. 2 regulaminu dokumentów, które winny być załączone do wniosku o przyłączenie do sieci; 9) § 118 w zw. z § 137 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr. 100, poz. 908) poprzez częściowe powtórzenie w zmodyfikowanej formie w § 25 regulaminu regulacji zawartej w art. 6 ust. 3 u.z.z.w.; 10) § 143 w zw. z § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) poprzez zawarcie w § 1 ust. 2 pkt c regulaminu zmodyfikowanej definicji odbiorcy, która jest pojęciem zdefiniowanych w art. 2 pkt 3 u.z.z.w. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał na regulację art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. Zauważył, iż zgodnie z poglądem wynikającym z orzecznictwa sądowo-administracyjnego, za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia nie realizuje, nie wprowadzając w swej treści koniecznych regulacji. A zatem podejmując tego rodzaju uchwałę rada gminy nie może pominąć żadnego z elementów regulaminu szczegółowo wskazanych w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Uzasadniając szczegółowo zarzuty skargi, skarżący podniósł, iż zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. w regulaminie winien zostać określony między innymi minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Analiza zaskarżonego aktu wskazuje, iż tej materii został poświęcony rozdział II, jednakże przepisy te w sposób oczywisty zostały skonstruowane w sposób nazbyt ogólny. § 3 ust. 1 regulaminu wskazuje, iż woda winna być dostarczana w wymaganej ilości i o odpowiednim ciśnieniu. Brak jest natomiast precyzyjnych regulacji co do jakości dostarczanej wody. Zdaniem Prokuratora, za taką nie może być uznana formuła zawarta w § 4 ust. 1 regulaminu, iż powinna odpowiadać jakościowo wymaganiom określonym w obowiązujących przepisach. Kwestie te winny być uregulowane w przedmiotowym regulaminie. Jednocześnie skarżący podniósł, iż wprawdzie nie musi on określać dokładnych parametrów technicznych, jedyne bowiem wymagane minimum to wskazanie ilości i jakości tych usług tj. np. czystość wody, jej smak, zawartość pierwiastków. Zdaniem skarżącego, regulacji w zakresie warunków dostarczenia wody na cele przeciwpożarowe nie wyczerpuje znajdujący się w § 39 pkt b zapis, iż za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe usługodawca obciąża budżet gmin na podstawie cen i stawek ustalonych w taryfie. W ocenie Prokuratora, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego przyjęte zostały uregulowania zawarte § 7 ust. 2 i 4 oraz § 13 ust. 3 i 4 regulaminu. Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nakłada na odbiorcę jedynie obowiązek zapewnienia budowy pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego (art. 15 ust. 2 ustawy), a następnie pokrycia kosztów nabycia, zainstalowania i utrzymania urządzenia pomiarowego (art. 15 ust. 3). Brak jest natomiast podstaw do nałożenia na odbiorcę usług obowiązku w postaci zapewnienia niezawodnego działanie wodomierzy i urządzeń pomiarowych poprzez ich odpowiednie zabezpieczenie przed uszkodzeniami mechanicznymi lub skutkami niskich temperatur, a także prawidłowe utrzymanie studzienki, czy też pomieszczenia, w którym są zamontowane oraz zabezpieczenie ich przed dostępem osób nieuprawnionych, a także zobowiązania do natychmiastowego powiadomienia dostawcy o uszkodzeniu wodomierza głównego lub urządzenia pomiarowego. Nakładając powyższe obowiązki - bez upoważnienia ustawowego - nastąpiła zatem próba ukształtowania przyszłej odpowiedzialność stron umowy za zdarzenia wynikłe podczas jej obowiązywania. Natomiast z treści art. 5 ust. 2 tej ustawy wynika, że inne obowiązki niż zapewnienie prawidłowego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych wraz z urządzeniem pomiarowym, mogą być nałożone na odbiorcę usług wyłącznie w umowie zawartej pomiędzy nim, a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Nakładanie zaś na obywateli jakichkolwiek obowiązków, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. W § 14 ust. 1 regulaminu wprowadzono zakazy lokalizacji budynków, nasadzania drzew i krzewów na sieciach kanalizacyjnych w pasie o szerokości 5 metrów bieżących. Zasady usytuowania budynków normuje ustawa Prawo budowlane oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Formułowanie zatem takich zakazów wykracza poza delegację ustawową. Z kolei w § 9, § 29, § 38 regulaminu z naruszeniem art. 19 ust. 2 i art. 6 ust. 3 pkt 6 u.z.z.w. ustalono zasady rozwiązywania, wypowiadania umowy. Powyższa materia może być wyłącznie przedmiotem regulacji zawartej w umowie na co wskazuje wprost art. 6 ust. 3 pkt 6 u.z.z.w., a delegacja ustawowa wynikająca z art. 19 ust. 2 pkt 2 tej ustawy dotyczy wyłącznie warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług. Również uregulowania przyjęte w § 34 podjęte zostały z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 19 ust. 2 oraz istotnym naruszeniem przepisu art. 6 ust. 3 pkt 2 u.z.z.w. We wskazanych powyżej przepisach regulaminu określono długość okresów obrachunkowych oraz kwestie naliczania odsetek. Stosownie zaś do treści art. 6 ust. 3 pkt 2 u.z.z.w. sposób i terminy wzajemnych rozliczeń między stronami winny zostać uregulowane w umowie, nie zaś w regulaminie mającym charakter aktu generalnego i abstrakcyjnego. W sprzeczności zaś z treścią art. 6 ust. 4 u.z.z.w. ograniczono § 18 ust. 1 regulaminu krąg osób uprawnionych do złożenia wniosku o przyłączenie do sieci wyłącznie do osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości. W świetle ww. przepisu ustawy uprawnionymi do złożenia takiego wniosku są również osoby, które korzystają z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Z kolei w § 19 ust. 2 regulaminu określono elementy, jakie powinien spełniać wniosek o przyłączenie się do sieci, podczas gdy ustawa nie nakłada obowiązku przedkładania jakichkolwiek dokumentów, a zatem gmina nie jest upoważniona do określania takich załączników przy składaniu wniosku. Prokurator podniósł także, iż uchwała narusza § 143 w zw. z § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Zauważył, iż w § 137 wskazanego aktu prawnego (stosowanego do aktów prawa miejscowego na podstawie § 143) zawarto uregulowanie, które zabrania powtarzania w nich przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Tymczasem analiza treści § 25 regulaminu prowadzi do konstatacji, iż stanowi on powtórzenie w zmodyfikowanej formie art. 6 ust. 3 u.z.z.w. Ponadto w § 1 ust. 2 pkt c. regulaminu dokonano modyfikacji pojęcia definicji odbiorcy, która jest pojęciem zdefiniowanych w art. 2 pkt 3 u.z.z.w. Konkludując Prokurator stwierdził, iż zaskarżona uchwała została co prawda uchylona uchwałą Rady Gminy w P. z dnia z dnia [...] marca 2019 r. Nr [...], co oznacza wyeliminowanie zawartych w niej uregulowań ze skutkiem od daty jej uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie zaś nieważności uchwały przez sąd wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Stąd też nie można postępowania w sprawie niniejszej skargi za bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie w zakresie pkt 1, 2, 8 i 10 (zgodnie z oznaczeniem zawartym w niniejszym uzasadnieniu – dopisek Sądu), natomiast w pozostałym zakresie organ uznał skargę za zasadną. Odnosząc się do zarzutu 1) skargi organ zauważył, że zgodnie z § 4 pkt 1 regulaminu przedsiębiorstwo ma dostarczyć z sieci wodociągowej usługodawcy do odbiorcy, na podstawie zawartej z nim umowy, według zasad określonych niniejszym regulaminem, wodę o wymaganym ciśnieniu oraz odpowiedniej, określonej obowiązującymi przepisami jakości. Jednocześnie zaznaczył, że jakość wody przeznaczonej do spożycia regulowały kolejno: rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. Nr 61, poz. 417 oraz z 2010 r. Nr 72, poz. 466), rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 listopada 2015 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. poz. 1989) oraz rozporządzenie z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia. Każdy z tych aktów określał lub określa wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi w tym wymagania bakteriologiczne, fizykochemiczne, organoleptyczne. Również ciśnienie w sieci określają przepisy powszechnie obowiązujące, chociażby rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie. Odpowiadając na zarzut niedostatecznego uregulowania dostarczania wody na cele przeciwpożarowe organ wskazał, że nie jest jasne jaki według skarżącego powinien być przyjęty zakres regulacji w tej mierze tak aby był akceptowalny z punktu widzenia jego zupełności. Nadto zauważył, iż upoważnienie ustawowe nie zawiera szczegółowych wskazań w tym zakresie. Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 19 ust. 5 u.z.z.w. poprzez określenie w § 19 ust. 2 regulaminu dokumentów, które powinny być dołączone do wniosku o przyłączenie do sieci, organ wskazał, iż zarzut ten jest uzasadniony w części dotyczącej obowiązku przedłożenia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek. Natomiast, w odniesieniu do przedłożenia mapy sytuacyjnej, organ zacytował m.in. wyrok NSA z dnia 10 marca 2015 r. I OSK 2381/14, w którym stwierdzono, że niezależnie od wyboru przez inwestora trybu budowy, zawsze przyłącza muszą podlegać geodezyjnemu wyznaczeniu na oznaczonym terenie. Z tych względów na każdym takim inwestorze ciąży obowiązek uzgodnienia usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu z właściwym miejscowo starostą. Zdaniem Rady Gminy, zarzut określony w punkcie 10 również nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż § 1 regulaminu nie zawiera w ogóle definicji odbiorcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 8 p.p.s.a. prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym - ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. Oznacza to, że decyzja prokuratora o udziale w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy wyłącznie do tego podmiotu. Jej słuszność nie podlega ocenie Sądu, nawet jeśli – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - prokuratur zdecydował się zakwestionować uchwałę Rady po kilkunastu latach od jej podjęcia. Zgodnie z art. 2 ustawy z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1767 ze zm.), zadaniem prokuratury jest w szczególności strzeżenie praworządności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a. oraz korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie. Zwrócić jeszcze uwagę należy, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma on więc obowiązku kierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa ani wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki bądź interesu społecznego (wyrok NSA z 13 października 2006 r., sygn. akt I OSK 978/06, niepubl., dostępny w CBOSA). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała Rady, stosownie do art. 19 ust. 1 zdanie 2 u.z.z.w., stanowi akt prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez Prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli, dochodząc do wniosku, że skarga jest zasadna. Podkreślić należy, że akty prawa miejscowego, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji RP). Powyższa zasada konstytucyjna znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i jako takie powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Należy mieć na uwadze, że regulamin jako akt prawa miejscowego powinien zawierać normy generalne i abstrakcyjne. Akt taki powinien być sporządzony tak, by jego regulacja nie wykraczała poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, nie czyniła wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także by nie powtarzała kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Akt prawa miejscowego musi zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Zaskarżona uchwała, jak wynika z jej treści, została wydana w oparciu o delegację ustawową określoną w art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. Podjęcie uchwały na podstawie ww. przepisu zobowiązuje radę gminy z jednej strony do wyczerpania wszystkich wskazanych w art. 19 ust. 2 - będącym normą iuris cogentis - elementów, a z drugiej, czyni niedopuszczalnym zamieszczanie w niej sformułowań nie znajdujących uzasadnienia w upoważnieniu ustawowym. Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.z.z.w. rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej regulaminem. Regulamin jest aktem prawa miejscowego. W świetle zaś ust. 2 ww. artykułu regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo -kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo -kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Przede wszystkim zgodzić się należy ze skarżącym, że podejmując przedmiotową uchwałę, Rada nie wypełniła upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. Nie określiła bowiem minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Wprawdzie w treści regulaminu Rada wprowadziła rozdział II zatytułowany "Minimalny poziom świadczonych usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków", jednak ani regulacje rozdziału II niniejszego regulaminu, ani inne jego zapisy, nie pozwalają na zakwalifikowanie ich jako określające minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Z treści upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. wyraźnie zaś wynika, że w regulaminie powinno znaleźć się uregulowanie dotyczące minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody. Za wadliwą należy zaś uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem (przekroczeniem) upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając w swej treści koniecznych regulacji. Treść § 3 regulaminu nie wypełnia upoważnienia ustawowego bowiem jego zapisy wskazują jedynie, iż woda winna być dostarczana w wymaganej ilości, o odpowiednim ciśnieniu i należytej jakości. Z powyższego wynika, iż nie określono minimalnej ilości dostarczanej odbiorcom wody. Nieprawidłowo określono także ciśnienie, które winno być "odpowiednie", jak i brak jest precyzyjnych uregulowań, co do jakości dostarczanej wody. Za taki nie może być bowiem uznany zapis "o należytej jakości". Wskazane powyżej uregulowania sformułowano w sposób zbyt ogólny, który nie gwarantuje minimalnego poziomu świadczonych usług. Zauważyć należy, że celem delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. jest nałożenie regulaminem na przedsiębiorstwo w miarę czytelnych i konkretnych zasad dotyczących poziomu świadczonych na rzecz mieszkańców gminy usług w zakresie dostarczania wody i odbioru ścieków. Inaczej mówiąc, precyzyjne określenie minimalnego poziomu świadczonych przez przedsiębiorstwo usług daje mieszkańcom gminy wskazówkę, jakiego co najmniej poziomu usług mogą spodziewać się po dostarczającym wskazanych świadczeń, w zakresie objętym regulaminem, przedsiębiorstwie. Rada gminy w treści regulaminu daje przedsiębiorstwu wodnokanalizacyjnemu wiążącą wytyczną, której to przedsiębiorstwo ma obowiązek przestrzegać i zawierając umowy cywilnoprawne z odbiorcami usług, musi się do niej dostosować. Zgodzić należy się ze skarżącym, iż Rada Gminy w zaskarżonej uchwale nie objęła swoją materią zakresu z punktu 9 art. 19 ust. 2 u.z.z.w., a mianowicie – warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Regulacji w tym zakresie nie wyczerpuje znajdujący się w § 39 pkt b regulaminu zapis, iż "za wodę pobraną z zasilania publicznych fontann i na cele przeciwpożarowe przedsiębiorstwo obciąża budżet Gminy P. na podstawie cen stawek ustalonych w taryfie". Z przekroczeniem upoważnienia ustawowego przyjęte zostały uregulowania zawarte w § 7 ust. 2 i 4 oraz w § 13 ust. 3 i 4 regulaminu. Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nakłada na odbiorcę jedynie obowiązek zapewnienia budowy pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego (art. 15 ust. 2 u.z.z.w.), a następnie pokrycia kosztów nabycia, zainstalowania i utrzymania urządzenia pomiarowego (art. 15 ust. 3). Brak jest natomiast podstaw do nałożenia na odbiorcę usług obowiązku w postaci zapewnienia niezawodnego działania wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego poprzez ich odpowiednie zabezpieczenie przed uszkodzeniami mechanicznymi lub skutkami niskich temperatur, prawidłowe utrzymania studzienki, czy też pomieszczenia, w którym są zamontowane oraz zabezpieczenie ich przed dostępem osób nieuprawnionych, jak również zobowiązania do bezzwłocznego powiadomienia usługodawcy o wszelkich stwierdzonych uszkodzeniach wodomierza głównego lub urządzenia pomiarowego (również o zerwaniu plomb). Z art. 5 ust. 2 u.z.z.w. wynika, że inne obowiązki niż zapewnienie prawidłowego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych wraz z urządzeniem pomiarowym, mogą być nałożone na odbiorcę usług wyłącznie w umowie zawartej pomiędzy nim, a przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym. Nakładanie zaś na obywateli jakichkolwiek obowiązków, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. W § 14 pkt 1 regulaminu wprowadzono zakazy lokalizacji budynków, budowli, obiektów małej architektury oraz nasadzania drzew i krzewów na sieciach kanalizacyjnych będących własnością usługodawcy w pasie o szerokości pięciu metrów bieżących. Formułowanie takich zakazów wykracza poza delegację ustawową. Z kolei w § 9, § 29 i § 38 regulaminu z naruszeniem art. 19 ust. 2 i art. 6 ust. 3 pkt 6 u.z.z.w. ustalono zasady rozwiązywania i wypowiadania umowy. Powyższa materia może być wyłącznie przedmiotem regulacji zawartej w umowie na co wskazuje wprost art. 6 ust. 3 pkt 6 u.z.z.w., a delegacja ustawowa wynikająca z art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. dotyczy wyłącznie warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług. Również uregulowania przyjęte w § 34 podjęte zostały z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 19 ust. 2 oraz istotnym naruszeniem art. 6 ust. 3 pkt 2 u.z.z.w. We wskazanym powyżej przepisie regulaminu określono długość okresu obrachunkowego, precyzując, że jest to okres nie krótszy niż jeden miesiąc i nie dłuższy niż sześć miesięcy. Stosownie zaś do treści art. 6 ust. 3 pkt 2 u.z.z.w. sposób i terminy wzajemnych rozliczeń między stronami winny zostać uregulowane w umowie, nie zaś w regulaminie mającym charakter aktu generalnego i abstrakcyjnego. Trafnie wskazał Prokurator, że w sprzeczności zaś z treścią art. 6 ust. 4 u.z.z.w ograniczono w § 18 ust. 1 regulaminu krąg osób uprawnionych do złożenia wniosku o przyłączenie do sieci wyłącznie do osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości. W świetle ww. przepisu ustawy uprawnionymi do złożenia takiego wniosku są również osoby, które korzystają z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Skoro ustawodawca nie dokonał rozróżnienia sytuacji prawnej osób korzystających z nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym, to tym bardziej bezpodstawnie organ uchwałodawczy dokonał takiego rozróżnienia w kwestii przyłączenia do sieci. Z kolei wyczerpujące przesłanki przyłączenia do sieci zostały wskazane w art. 15 ust. 4 u.z.z.w. W § 19 ust. 1 i 2 regulaminu określono elementy, jakie powinien spełniać wniosek o przyłączenie się do sieci, podczas gdy ustawa nie nakłada obowiązku przedkładania jakichkolwiek dokumentów, a zatem gmina nie jest upoważniona do określania takich załączników przy składaniu wniosku. W ocenie Sądu prawnie wadliwy jest przepisy § 25 Regulaminu, który zawiera częściowe powtórzenie w zmodyfikowanej formie regulacji zawartej w art. 6 ust. 3 u.z.z.w. Z kolei błędny Sąd uznał zarzut naruszenia § 143 w zw. z § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) poprzez zawarcie w § 1 ust. 2 pkt c regulaminu zmodyfikowanej definicji odbiorcy, która jest pojęciem zdefiniowanych w art. 2 pkt 3 u.z.z.w. Należy zauważyć, iż § 1 regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały nie zawiera w ogóle żadnych definicji w tym definicji odbiorcy. Stanowi on jedynie, że "Urząd Gminy P.-Gmina P. świadcząc usługi w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terminie gmin P.". Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza omówione wyżej przepisy prawa. Charakter tych naruszeń i ich liczba przesądza o tym, że "okrojony" z przepisów naruszających prawo akt prawa miejscowego byłby niekompletny i dlatego zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność uchwalania nowej uchwały określającej regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków pozostaje bez wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie, bowiem okoliczność ta nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi z powodu odmiennych skutków prawnych wywołanych uchyleniem aktu, a stwierdzeniem jego nieważności. Stwierdzenie nieważności wywiera skutek prawny z mocą wsteczną (ex tunc) i powoduje, że dany akt prawny jest nieważny od samego początku, a uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Uchylenie uchwały nie rodzi zaś skutków wstecz. Mając na uwadze przedstawione okoliczności, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.