VIII SA/Wa 483/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2015 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej przyznającej dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na okres od 21 maja 2012 roku do 31 października 2012 roku, po wznowieniu postępowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...]z dnia [...]marca 2015 r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]na rzecz skarżącej K. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania K.S. od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...]odmawiającej uchylenia dotychczasowej decyzji z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] przyznającej dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na okres od [...].05.2012 r. do [...].10.2012 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym: K. S. wnioskiem z dnia [...] lutego 2015 r. wystąpiła o wznowienie postepowania w sprawie decyzji z dnia [...] maja 2012 r. o przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na drugie dziecko z bliźniąt. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] wznowił postępowanie administracyjne w sprawie. Po analizie zgromadzonej dokumentacji organ I instancji nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 kpa i wydanie nowej rozstrzygającej o istocie sprawy decyzji. Stanowisko to znalazło wyraz w cyt. wyżej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej z dnia [...] maja 2012 r. W odwołaniu od w/w decyzji K. S. wniosła o jej zmianę i przyznanie na każde dziecko dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego – opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu. Wniosła o wypłatę zaległego zasiłku. Rozpoznając sprawę w wyniku odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko organu I instancji. Wobec powzięcia wątpliwości co do terminu złożenia wniosku o wznowienie postępowania, wystąpiło do wnioskodawcy o podanie, kiedy dowiedziała się o okoliczności stwierdzającej do wznowienia postępowania. Wskazało, że warunkiem wznowienia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną jest m. in. wystąpienie jednej z wyliczonych w art. 145 § 1 kpa podstaw prawnych wznowienia, a także zachowanie ustawowego terminu z art. 148 § 1 kpa. W przedmiotowej sprawie do wznowienia postępowania doszło ze wskazaniem na art. 145 § 1 pkt 5 kpa, który stanowi, że podstawą wznowienia postępowania jest wyjaśnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji lecz nie były znane organowi wydającemu decyzję. W ocenie Kolegium w tej sprawie nie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania z art. 145 § 1pkt 5 kpa, gdyż wątpliwości interpretacyjne i rozbieżności w orzecznictwie w zakresie wykładni przepisów prawa nie można kwalifikować jako nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Brak też zdaniem organu odwoławczego innych wymienionych w art. 145 § 1 kpa przesłanek do wznowienia postępowania. Dlatego też Burmistrz prawidłowo wydał decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej – art. 151 § 1 pkt 1 kpa, ponieważ przedmiotem wznowienia jest decyzja a nie sprawa administracyjna. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła K. S. – dalej skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z [...] marca 2015 r. Wniosła także o uchylenie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 2012 r. w zakresie przyznania jednej kwoty [...] zł. miesięcznie na dwoje dzieci: K. i T. S. i zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) Naruszenie prawa materialnego a to art. 31 w związku z art. 8 ust. 2 i art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez nieprzyznanie skarżącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem za okres od [...] maja 2012 r. do [...] października 2012r. na dwoje dzieci : K. i T. S., 2) naruszenie art. 155 kpa poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] marca 2015 r., mimo że przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu, a za uchyleniem przemawia zarówno słuszny interes strony jak i interes społeczny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2014 r., poz. 1647 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, niezbędnym więc jest wyeliminowanie ich z porządku prawnego. Podkreślić należy, że skarżąca we wniosku z dnia [...] lutego 2015 r. zwróciła się do Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o wznowienie postępowania administracyjnego i zmianę decyzji w sprawach z jej wcześniejszych wniosków dotyczących ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego w zakresie pkt 2 dotyczącego przyznania dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego – opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu przyznany na T. S. i K. S. w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od [...].05.2012 r. do [...].10.2012 r. w ten sposób, by zasiłek w w/w okresie przyznany został po [...] zł na każde dziecko oraz wypłatę zaległego zasiłku. W uzasadnieniu skarżąca powołała się na uchwałę składu 7 sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r. sygnatura akt I OPS 15/13. Co prawda we wniosku skarżąca wnosi o "wznowienie postępowania", jednak z treści wniosku wynika, że chodzi jej o przyznanie dodatku wychowawczego w kwocie po [...] zł miesięcznie na każde z dzieci urodzone w trakcie jednego porodu, a aby uzasadnić swe żądanie powołała się na przywołaną wyżej uchwałę. Również w odwołaniu skarżąca domaga się przyznania jej dodatku z tytułu sprawowania opieki nad dziećmi: T. i K. w kwocie po [...] zł na każde z dzieci. Wskazać zatem należy, że wniosek skarżącej z [...] lutego 2015 r. nie spełniał wymogów formalnych wniosku o wznowienie postepowania. Skarżąca nie powołała w nim żadnej przesłanki wznowieniowej z art. 145, art. 145a i art. 145b kpa, a organ nie wezwał jej do sprecyzowania wniosku. Zgodnie z wymogami wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego, przystępując do rozpoznania wniosku o wznowienie, organ właściwy w sprawie wznowienia w pierwszym rzędzie powinien poddać kontroli wniosek o wznowienie pod względem spełnienia przez niego wymogów formalnych, zarówno co do wskazanych w nim przesłanek wznowieniowych, jak i zachowania przewidzianego w kpa terminu do złożenia wniosku o wznowienie. W przypadku tak ogólnie sformułowanego wniosku organ I instancji winien najpierw wezwać skarżącą do sprecyzowania wniosku, poprzez wyjaśnienie jaka była intencja skarżącej i czy rzeczywiście chodziło jej o wznowienie poprzednich postępowań, czy też o wzruszenie wcześniejszych decyzji w innym trybie przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawie o świadczeniach rodzinnych np. art. 31, zwłaszcza, że we wniosku wnosi ona również o "zmianę decyzji", co nie jest możliwe w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia dla skarżącej podjętego w trybie wznowienia postępowania. Jak stanowi bowiem przepis art. 151§ 1 pkt 2 kpa, po wydaniu postanowienia wznawiającego postępowanie, organ administracji publicznej uchyla decyzje dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą co do istoty sprawy. Nie ma więc możliwości w tym trybie jej zmiany. Dopiero po potwierdzeniu, że rzeczywiście wolą skarżącej było zainicjowanie postępowania wznowieniowego organ winien był wezwać skarżącą do uzupełnienia wniosku o wznowienie postępowania poprzez wskazanie przesłanki wznowieniowej i wykazanie, że skarżąca zachowała termin do złożenia tego wniosku, strona musi bowiem udowodnić kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Brak powołanej przesłanki wznowieniowej lub stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie, zobowiązywałoby organ I instancji do wydania postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania. W takim przypadku nie można wydać decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, bowiem nie dochodzi w tym postępowaniu do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Co do tych kwestii w ogóle nie wypowiedział się organ I instancji, samodzielnie uznając, że intencją skarżącej było wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Kolegium stwierdziło, że w sprawie nie zaistniała przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, ani inne wymienione w art. 145 § 1 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] kontrolując decyzję organu I instancji zauważyło też, że istnieje wątpliwość co do terminu złożenia wniosku o wznowienie w związku z czym zwróciło się do wnioskodawcy o wskazanie powyższego. Wbrew stanowisku SKO zdaniem Sądu, te wady postanowienia organu I instancji nie mogły być konwalidowane przez organ II instancji. Treść złożonego przez skarżąca wniosku, bez jego doprecyzowania i uzupełnienia nie dawała do tego żadnych podstaw. Brak wskazania podstaw wznowieniowych we wniosku o wznowienie i nieodniesienie się do tego przez organ I instancji, uniemożliwiał dokonanie na etapie rozstrzygania sprawy w II instancji próby zakwalifikowania odwołania się przez K. S. do poglądu zawartego w uchwale NSA z 26 czerwca 2014 r. sygn.. akt I OPS 15/13, jako przesłanki wynikającej z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W rozpoznawanej sprawie doszło zatem do tego, że organ sam określił nie mając po temu wyraźnej podstawy we wniosku strony, co jest przesłanką wznowieniową i czy został zachowany termin do złożenia wniosku i to dopiero na etapie postępowania odwoławczego. W postępowaniu wznowieniowym w sposób wadliwy, bo bez wyjaśnienia zachowania wymogów formalnych organ II instancji stwierdził, że przesłanka wznowieniowa określona przez organ I instancji nie zaistniała, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwej decyzji wydanej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa. odmawiających uchylenia decyzji ostatecznej z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia. Wobec powyższego należy uznać, że wydane w sprawie niniejszej decyzje organów obu instancji są wadliwe, co stanowi przesłankę do ich uchylenia. We wstępnej fazie rozpoznania wniosku o wznowienie organ winien zbadać czy skarżąca powołała się na przesłankę wznowieniową wymienioną w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b kpa i w zależności od wskazanej przesłanki ustalić czy dochowała terminu do wystąpienia z tak sprecyzowanym wnioskiem. Nieuczynienie tego przez organy stanowi naruszenie przepisów art. 148 § 1 i art. 149 § 1 kpa, a próba konwalidowania tej wady na etapie postępowania odwoławczego narusza art. 138 § 1pkt 1 kpa. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaistniała konieczność uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę z wniosku K. S. z dnia [...] lutego 2015 r. organ winien wezwać skarżącą o jego sprecyzowanie poprzez wyjaśnienie jaka była intencja skarżącej i czy rzeczywiście chodziło jej o wznowienie poprzednich postępowań, czy też o wzruszenie wcześniejszych decyzji w innym trybie przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawie z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (np. art. 31), albo o przyznanie nowego świadczenia. Organ musi przy tym wziąć pod uwagę, że zgodnie z art. 9 kpa ma obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Organ winien zatem udzielić stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, co do jej sytuacji prawnej mając na uwadze słuszny interes strony. Dopiero po potwierdzeniu, że rzeczywiście wolą skarżącej było zainicjowanie postępowania wznowieniowego, organ winien wezwać skarżącą do uzupełnienia wniosku o wznowienie postępowania poprzez wskazanie przesłanki wznowieniowej i wykazanie zachowania przez skarżącą terminu do wniesienia tego wniosku, strona winna bowiem wykazać kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. ----------------------- 6