VIII SA/Wa 49/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski Sędzia WSA Leszek Kobylski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 14 marca 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2017 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga J. K. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. Nr [...] z [...] listopada 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. Nr [...] z [...] października 2017 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 rok. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu [...] września 2017 r. (data wpływu do organu) J. K. (dalej: wnioskodawczyni, skarżąca, beneficjent, strona) złożyła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (dalej: Kierownik BP, organ I instancji) wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (dalej: płatność OB) na 2017 rok. Jednocześnie wniosła o uznanie tego wniosku za złożony w terminie, ponieważ pierwotny wniosek został wysłany w dniu 31 maja 2017 r. przesyłką poleconą Poczty Polskiej, która nie dotarła do organu I instancji. W dniu 18 lipca 2017 r., składając plan działalności rolnośrodowiskowej, strona otrzymała informację, że nie złożyła wniosku. W wyniku przeprowadzonego postępowania reklamacyjnego przesyłkę uznano za zaginioną, a nadawcy zaproponowano odszkodowanie. Postanowieniem nr [...] z [...] października 2017 r. Kierownik BP, działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej: k.p.a.) w związku z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2017 r. poz. 278 ze zm., zwanej dalej: ustawą OB), orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności OB na rok 2017. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie organu I instancji, iż wniosek o przyznanie płatności OB został złożony w okresie późniejszym niż dopuszczalne 25 dni po terminie składania wniosków, tj. 14 września 2017 r., co stanowi przekroczenie tego terminu o 80 dni kalendarzowych. W związku z tym bez względu na powody uchybienia nie ma możliwości przywrócenia takiego terminu, a tym samym, stosownie do art. 61a § 1 k.p.a., należało odmówić wszczęcia postępowania. W zażaleniu złożonym na powołane postanowienie wnioskodawczyni, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jego uchylenie oraz wszczęcie postępowania w sprawie przyznania płatności OB na rok 2017. Wydanemu orzeczeniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. poprzez jego pominięcie. Wskazała, że zachowała należytą staranność, nadając wniosek u wyznaczonego operatora pocztowego w dacie 31 maja 2017 r., a więc w terminie. Fakt, że fizycznie dotarł on do organu w dniu 14 września 2017 r. nie może mieć znaczenia prawnego. Postanowieniem Nr [...] z [...] listopada 2017 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz treść mających zastosowanie przepisów, tj. art. 21 ustawy OB, art. 61a § 1 k.p.a., § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 maja 2017 r. w sprawie przedłużenia terminu do składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu w 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 968, zwanego dalej: rozporządzeniem MRiRW) oraz art. 13 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. L 181/48 z 20.06.2014 r., zwanego dalej: rozporządzeniem 640/2014). Dyrektor ARiMR wskazał, iż w 2017 roku ostatecznym terminem na złożenie wniosku o przyznanie płatności bez zastosowania sankcji terminowych był dzień 31 maja 2017 r., zaś ostatecznym terminem sankcyjnym dzień 25 czerwca 2017 r. W związku z tym, iż ostatni dzień składania wniosków, tj. 25 czerwca 2017 r., przypadał na dzień ustawowo wolny od pracy (niedziela), ostatecznym terminem na składanie wniosków - na podstawie art. 57 ust. 4 k.p.a. - był następny dzień powszedni, tj. 26 czerwca 2017 r. Zdaniem organu odwoławczego termin składania wniosków jest terminem prawa materialnego i nie jest terminem przywracalnym. Termin materialny nie może być wydłużany lub skracany, jego bieg nie podlega też zawieszeniu. W przypadku naruszenia terminu materialnego dochodzi do wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Przyczyna uchybienia tego terminu na złożenie wniosku pozostaje bez znaczenia dla sprawy, ponieważ został on wyznaczony przez ustawodawcę; jego uchybienie powoduje wygaśnięcie praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Odnosząc się do zarzutów zażalenia, organ odwoławczy wyjaśnił, że jeżeli w ramach wstępnego badania kwestii związanej z terminem wniesienia wniosku, organ dojdzie do przekonania, że wniosek złożono z zachowaniem wymaganego terminu, dopiero wtedy przystępuje do jego rozpatrzenia. W pierwszej kolejności niezbędne jest zatem każdorazowe ustalenie, czy wniosek został złożony w terminie przewidzianym ustawą. Skoro w niniejszej sprawie wniosek o przyznanie płatności OB na rok 2017 nie wpłynął do organu I instancji z zachowaniem terminu ustawowego, to brak było podstaw do zastosowania w sprawie art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. (organ błędnie w treści uzasadnienia decyzji powołuje art. 57 § 2 pkt 2 k.p.a.) Jeśli strona chciałaby wywieść roszczenia wobec placówki pocztowej, to mogłyby one mieć charakter jedynie roszczeń cywilnych, pozostających bez wpływu na sprawę administracyjną. Poprawnie zatem Kierownik BP nie analizował ustaleń w zakresie złożonej reklamacji, bowiem wykracza to poza zakres ocen, których rozważając terminowość wniesienia wniosku winien był dokonać. Dyrektor ARiMR wyjaśnił, iż uznanie wniosku, który wpłynął do organu I instancji [...] września 2017 r., jako złożonego w terminie 31 maja 2017 r., spowodowałoby w praktyce jedynie domniemanie rzeczywistego żądania strony zawartego w jego treści, a ponadto uznanie, że zawartość spornej przesyłki była zgodna z obecną deklaracją strony. Skoro jednak przesyłkę (zawierającą zgodnie ze wskazaniem skarżącej m.in. jej wniosek o przyznanie płatności OB na 2017 r.) uznano za zaginioną, co potwierdziła Poczta Polska S.A. w decyzji z [...] września 2017 r., to organ I instancji nie zna treści wniosku, który miałby być złożony w dniu 31 maja 2017 r. i w związku z tym nie ma podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Nie sposób zatem zgodzić się z twierdzeniem zażalenia, że wniosek o przyznanie płatności OB złożony w terminie fizycznie dotarł do organu 14 września 2017 r.; taka konstrukcja nie może mieć żadnego znaczenia prawnego. Gdyby faktycznie zaginiona przesyłka (nr nadawczy [...]) dotarła do organu I instancji z opóźnieniem dopiero 14 września 2017 r., wówczas organ jako datę złożenia wniosku uznałby dzień 31 maja 2017 r. Jednak sporna przesyłka zaginęła. Z tej okoliczności nie można wywodzić faktu, że dokument złożony w dacie późniejszej stanowił zawartość przesyłki i został złożony w dacie jej nadania. Organ odwoławczy stwierdził, że wniosek beneficjenta o przyznanie płatności OB na 2017 rok nie wpłynął do organu I instancji w ustawowym terminie, zatem wniosek złożony 14 września 2017 r. jest niedopuszczalny, co skutkuje wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Ocenił jednocześnie, że prowadzone przez Kierownika BP postępowanie toczyło się w zgodzie z wymogami k.p.a., z różnicami wynikającymi ze specyfiki przedmiotu niniejszej sprawy. Skargę na powołaną wyżej decyzję do sądu administracyjnego złożyła skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnioskując o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zwrot kosztów postępowania. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 6 k.p.a. przez orzeczenie z naruszeniem prawa, tj. pominięcie art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. oraz brak odniesienia się w uzasadnieniu do podstawowego zarzutu odwołania (art. 107 § 3 k.p.a.); 2. art. 7 k.p.a. przez naruszenie zasady praworządności poprzez pominięcie w orzekaniu art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.; 3. art. 7a § 1 k.p.a. z uwagi na naruszenie przy orzekaniu art. 107 § 3 k.p.a.; 4. art. 8 § 1 k.p.a. przez jego pominięcie; 5. art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. przez jego pominięcie, bowiem gdyby ustawodawca chciał łączyć skutek prawny doręczenia dokumentu z jego fizycznym doręczeniem, to w sposób wyraźny i jednoznaczny by to uczynił; 6. art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, dlaczego organ nie odniósł się do meritum zażalenia skarżącego od postanowienia organu I instancji; 7. art. 4 pkt 1 rozporządzenia 640/2014 przez jego pominięcie. Uzasadniając zarzuty skargi beneficjent podał, że nie powinno być wątpliwości, że dla bezpieczeństwa obrotu prawnego ustawodawca przyjął fikcję prawną, z której wynika, że nadanie dokumentu w placówce pocztowej wyznaczonego przez Państwo operatora pocztowego skutkuje doręczeniem tegoż dokumentu do właściwego organu, pod warunkiem, że przesyłka pocztowa została właściwie zaadresowana. W niniejszej sprawie niesporne jest, że przesyłka pocztowa skarżącej została właściwie zaadresowana, dowodem czego jest pocztowy dowód jej nadania. Nie budzi także wątpliwości, że placówka pocztowa jest placówką wyznaczonego przez Państwo operatora pocztowego, a także, że przesyłka została nadana przed upływem terminu zawitego. Ponadto skarżąca podała, że zgodnie z przepisem art. 4 pkt 1 rozporządzenia 640/2014, beneficjent zachowuje prawo do pomocy, gdy nie był w stanie spełnić kryteriów kwalifikowalności lub innych obowiązków w wyniku działania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Wyjaśniła w tym zakresie, iż działając w najlepszej wierze i zgodnie z obowiązującym prawem złożyła przesyłkę z wnioskiem o dopłatę w placówce pocztowej wyznaczonego przez Państwo operatora pocztowego. Zresztą dla zachowania terminu wskazanego przez ustawodawcę w praktyce nie miał innej możliwości. Skarżąca nie miała żadnego wpływu na to, że przesyłka u tegoż wyznaczonego operatora pocztowego zaginęła. W ocenie skarżącej, działanie (zaniechanie) wskazanego przez Państwo operatora pocztowego miało dla niej cechy siły wyższej (działania zewnętrzne, na które nie miała i mieć nie mogła żadnego wpływu). Co więcej, skarżąca nie mogła przewidzieć, nawet przy zachowaniu najwyższej staranności, że jej przesyłka zostanie zagubiona, nie mogła także temu zagubieniu w żaden sposób zapobiec, gdyż fakt zagubienia miał miejsce poza możliwościami jej działania. Działanie (zaniechanie) wyznaczonego przez Państwo operatora pocztowego miało więc charakter zdarzenia nadzwyczajnego, tj. takiego, którego nie mogła przewidzieć ani jemu zapobiec. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że tryb składania wniosków o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 r. określa ustawa OB, rozporządzenie MRiRW oraz rozporządzenie 640/2014. Zgodnie z treścią art. 21 ust. 1 ustawy OB, wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Termin, o którym mowa w ust. 1, nie podlega przywróceniu (art. 21 ust. 2 ustawy OB). W przypadku gdy Komisja Europejska, działając w trybie art. 78 akapit drugi rozporządzenia nr 1306/2013, upoważni Rzeczpospolitą Polską do przedłużenia terminu, o którym mowa w ust. 1, minister właściwy do spraw rozwoju wsi może określić, w drodze rozporządzenia, dłuższy termin składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu w danym roku, mając na względzie okoliczności, którymi kierowała się Komisja Europejska, upoważniając do przedłużenia tego terminu, oraz umożliwienie otrzymania przez rolników należnych im płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (art. 21 ust. 3 ustawy OB). Ustawowy termin złożenia wniosków o płatność OB w 2017 r. przedłużony został na podstawie § 1 rozporządzenia MRiRW do 31 maja 2017 r. (bez sankcji). Zgodnie natomiast z regulacją art. 13 ust. 1 akapit pierwszy i trzeci rozporządzenia 640/2014, z wyjątkiem przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 4, złożenie wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność na podstawie niniejszego rozporządzenia po ostatecznym terminie złożenia wniosku ustalonym przez Komisję na podstawie art. 78 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 prowadzi do zmniejszenia o 1 % za każdy dzień roboczy kwot, do których beneficjent byłby uprawniony, gdyby wniosek został złożony w terminie. Jeśli takie opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny, a beneficjentowi nie przyznaje się pomocy lub wsparcia. Zatem ostateczny termin złożenia wniosku (dopuszczający opóźnienie do 25 dni, z sankcją 1% za każdy dzień opóźnienia) przypadał na dzień 26 czerwca 2017 r. (przy uwzględnieniu regulacji z art. 57 ust. 4 k.p.a.). Właściwie wywiodły organy, iż termin określony w art. 21 ust. 1 i 2 ustawy OB ma charakter materialny, prekluzyjny, którego upływ powoduje wygaśnięcie prawa do skutecznego wystąpienia z żądaniem przyznania tego rodzaju płatności. Termin ten nie podlega przywróceniu. Za przyjęciem tezy o materialnym charakterze terminu, określonego w art. 21 ust. 1 i 2 ustawy OB., przemawia również art. 13 ust. 1 rozporządzenia 640/2014 określający, że złożenie wniosku po upływie wskazanego terminu 25 dni kalendarzowych jest niedopuszczalne. Zatem naruszenie tego terminu przez wnioskodawczynię (beneficjenta pomocy) skutkować powinno odmową wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że orzekające organy prawidłowo ustaliły, że wniosek złożony przez skarżącą w dniu 14 września 2017 r. wpłynął do Kierownika BP z przekroczeniem ustawowego terminu. Właściwie też wywiodły, że złożonego z takim opóźnieniem wniosku nie da się powiązać z przesyłką nadaną 31 maja 2017 r. na adres organu I instancji. Zarzuty skargi, jakoby organ odwoławczy nie odniósł się do naruszenia art. 52 § 5 pkt 2 k.p.a., są nieuzasadnione. Z treści tego przepisu wynika, że termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Dyrektor ARiMR wskazał, że dopiero fakt doręczenia wniosku organowi I instancji powoduje konieczność badania, czy wniosek został złożony w terminie. W przypadku nadania wniosku w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego decyduje data stempla pocztowego, zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. Organ I instancji mógł przystąpić do rozpoznawania wniosku, jeśli taki wpłynąłby do organu. W okolicznościach tej sprawy przesyłka złożona w dniu 31 maja 2017 r. zaginęła na poczcie (bezsporne), a więc organ I instancji nie zna treści wniosku zawartego w tej przesyłce. Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że wniosek o przyznanie płatności OB na 2017 rok, który został nadany na poczcie w dniu 31 maja 2017 r., fizycznie dotarł do organu I instancji w dniu 14 września 2017 r. Gdyby w istocie tak było, to zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. organ I instancji mógłby uznać za datę złożenia wniosku datę nadania, tj. 31 maja 2017 r. Jednak w sytuacji zaginięcia przesyłki nadanej w dniu 31 maja 2017 r. nie można uznać, że dokument złożony w dniu 14 września 2017 r. jest tożsamy z tym, który zawierała zaginiona przesyłka, a w konsekwencji, że został złożony w dacie nadania. Organ administracji nie może domniemywać treści wniosku; precyzyjne określenie żądania strony jest bardzo ważne, bowiem zakreśla materialnoprawne podstawy jego działania. W przedmiotowej sprawie do organu I instancji nie wpłynął wniosek w zakreślonym ustawowym terminie, ani też do 26 czerwca 2017 r., tylko w dniu 14 września 2107 r., a więc po upływie terminu, po którym skarżąca nie może już domagać się uprawnienia wskutek jego wygaśnięcia (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Go 731/09, wyrok NSA z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 1020/09, publ. cbosa). Wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy odniósł się w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia do art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., chociaż błędnie podał ten przepis jako art. 57 § 2 pkt 2 k.p.a., co należy traktować jako oczywistą omyłkę pisarską (takiego przepisu nie ma w k.p.a., a organ przywołał prawidłową treść zastosowanego przepisu). W związku z powyższym niezasadne są zarzuty sformułowane w punktach 1-6 skargi. Skarżąca może swoich praw związanych z zaginięciem przesyłki dochodzić na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 rozporządzenia 640/2014 przez jego niezastosowanie. Z treści tego przepisu wynika, że w odniesieniu do płatności bezpośrednich, gdy beneficjent nie jest w stanie spełnić kryteriów kwalifikowalności lub innych obowiązków w wyniku siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, zachowuje on prawo do pomocy w odniesieniu do obszaru lub zwierząt, które były kwalifikowalne w chwili wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. W przedmiotowej sprawie postępowanie nie zostało jednak wszczęte, zatem nie można wskazywać na brak możliwości spełnienia kryteriów kwalifikowalności lub innych obowiązków wskutek siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. W.cyt. przepis stosuje się w sytuacji, kiedy doszło do etapu rozpoznawania merytorycznego wniosku. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.