VIII SA/Wa 490/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] maja 2008 r., nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Syg. akt VIII SA/Wa 490/09 UZASADNIENIE Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. zwanej dalej Prawo budowlane) oraz art. 104 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwanej dalej Kpa ) nakazał M. i A. M. zaniechanie dalszych robót przy dociepleniu budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ulicy [...] w W.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w wyniku przeprowadzonych w dniu [...] maja 2007r. oględzin działki nr [...], położonej przy ulicy [...] w W. ustalono, iż znajdujący się na niej budynek mieszkalny murowany sytuowany w granicy z nieruchomością sąsiednią, został w latach 2003 – 2004 ocieplony styropianem i otynkowany. Wobec faktu, że wykonane roboty budowlane zrealizowane zostały bez wymaganego prawem zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007r. nakazał ich wstrzymanie oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia dokumentacji dotyczącej wykonanych robót. Rozstrzygnięcie to wobec niewydania decyzji w terminie 2 miesięcy straciło ważność. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008r. organ nadzoru budowlanego zobowiązał inwestora do przedstawienia w terminie [...] dni inwentaryzacji urbanistyczno – budowlanej wraz z wyceną techniczną wykonanego docieplenia budynku. W wyznaczonym terminie inwestor przedłożył żądane dokumenty. Powyższe obligowało organ do wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2008r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania Z. P. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie administracyjne w I instancji. Wyrokiem z dnia 18 listopada 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 1336/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o uchyleniu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008r., zobowiązując organ odwoławczy do rozpoznania sprawy w trybie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa i merytorycznego orzeczenia co do istoty sprawy. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2009r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania Z. P. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego o odmowie nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu swojego stanowiska [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił szczegółowo przebieg postępowania w sprawie. Podał, iż zgodnie z nakazem organu nadzoru budowlanego M. i A. M. przedstawili inwentaryzację architektoniczno – budowlaną wykonanego docieplenia budynku mieszkalnego sporządzoną przez mgr inż. P. P., posiadającego uprawnienia budowlane, z której wynika, iż wykonane roboty budowlane zrealizowane zostały zgodnie z zasadami sztuki budowlanej oraz wytycznymi dotyczącymi wykonania dociepleń budynków, podanych przez producenta stosowanych materiałów budowlanych. Z opinii tej wynika także, iż inwentaryzowane docieplenie wykonane zostało z materiałów posiadających odpowiednie aprobaty techniczne oraz nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, ani uciążliwości dla środowiska i może być użytkowane zgodnie z przeznaczeniem. Stwierdził, iż w wyniku dodatkowego postępowania dowodowego ustalono, że przedmiotowy budynek docieplony został styropianem, osiatkowany i ocieplony z trzech stron, czwarta ściana - od strony działki Pana P. posiada styropian, siatkę i klej, nie została natomiast otynkowana. Wskazał, iż przeprowadzone przez inwestora roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i obowiązującymi przepisami prawa. Wobec przedstawienia przez inwestora wymaganych dokumentów dotyczących prawidłowości wykonanych robót organ odwoławczy stwierdził, iż brak jest podstaw prawnych do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Powyższe ustalenia stanowiły przesłankę uchylenia w trybie art. art. 138 § 1 pkt 2 Kpa zaskarżonej decyzji o orzeczenia przez organ w tym przedmiocie. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył Z. P. wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący podniósł, iż wykonane przez inwestora docieplenie budynku znajdującego się przy ulicy [...] w W. nie zostało do końca wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, gdyż jedna ściana domu – od strony jego budynku - nie została wykończona. Jest ona nieestetyczna i szpeci widok z okna budynku mieszkalnego skarżącego. Wskazał, iż orzekający w sprawie organ był związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 1336/08, w którym przedstawione zostały uchybienia organów nadzoru budowlanego oraz wskazania co do dalszego postępowania. Za nieprawidłową uznał decyzję organu akceptującą nieprawidłowo wykonane roboty budowlane. Podał, iż przedstawiona przez inwestora inwentaryzacja architektoniczno – budowlana została wykonana nierzetelnie. Opinia ta nie była analizowana przez organ nadzoru budowlanego, który wobec złożenia dokumentacji w terminie uznał zasadność zawartych w niej argumentów. Docieplenie budynku wykonane zostało połowicznie, nie można bowiem uznać, iż roboty budowlane zostały zakończone skoro jedna ściana nie została otynkowana ani pomalowana. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma to, czy ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy zastosował się do treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 20008r., sygn. akt VII SA/Wa 1336/08. Zgodnie z wytycznymi Sądu zawartymi w powołanym orzeczeniu, organ nadzoru budowlanego został zobowiązany do rozpatrzenia sprawy w trybie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa i merytorycznego orzeczenia co do jej istoty. W tym celu organ odwoławczy zobowiązany został do jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności w oparciu o inwentaryzację architektoniczno-budowlaną wykonanego docieplenia budynku mieszkalnego sporządzoną przez mgr inż. P. P., przy uwzględnieniu uwag i zastrzeżeń wnoszonych przez Z. P., w odniesieniu do zakresu wykonanych robót budowlanych. Organ zobowiązany został także do ustalenia, czy przedstawiona przez mgr. inż. P. P. opinia obejmuje część budynku graniczącą z działką skarżącego. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 28 oraz w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w czasie rozstrzygania sprawy, w zależności od wysokości budynku roboty polegające na dociepleniu ścian wymagały uzyskania pozwolenia na budowę (przy budynkach o wysokości większej niż 12 m.) albo zgłoszenia (przy budynkach o wysokości do 12 m.). W rozstrzyganej sprawie bezsporne jest - co wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] maja 2007 r. - że budynek znajdujący się na działce nr [...] przy ul. [...] w W. został na przełomie 2003-2004 r. ocieplony styropianem i otynkowany bez wymaganego zgłoszenia do właściwego organu. Tym samym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy właściwy jest art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W myśl ust. 2 art. 51, w przypadku wydania nakazu, o którym mowa w art. 50a pkt 2, decyzje, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, wydaje się po wykonaniu obowiązku określonego w tym nakazie. Rozpatrując niniejszą sprawę wojewódzki organ nadzoru budowlanego analizował roboty budowlane wykonane przy dociepleniu przedmiotowego budynku. Odwołał się przy tym wyłącznie do przedstawionej inwentaryzacji. Podał, iż sporządzona przez mgr inż. P. P., posiadającego uprawnienia budowlane inwentaryzacja wykazała, iż docieplenie budynku wykonane zostało zgodnie z zasadami sztuki budowlanej. Ponadto inwentaryzowane docieplenie wykonane zostało z materiałów posiadających odpowiednie aprobaty techniczne oraz nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, ani uciążliwości dla środowiska i może być użytkowane zgodnie z przeznaczeniem. Organ nie odniósł się do kwestii rzetelności przedłożonej przez inwestora oceny stanu technicznego budynku oraz sposobu wykonanych robót budowlanych w szczególności w odniesieniu do faktu, iż przeprowadzone roboty budowlane wykonane zostały nie na całym budynku lecz jego części (3 ściany), tj. z pominięciem ściany budynku graniczącej z działką skarżącego. Nie wyjaśnił także czy sposób wykonania dopieplenia zastosowany przez inwestora jest prawidłowy, zgodny z zasadami sztuki budowlanej oraz przepisami prawa. Jak wynika ze złożonego przez skarżącego dokumentu nazwanego wyjaśnienie, a sporządzonego przez autora sporządzonej w sprawie opinii wynika, że roboty budowlane polegające na nałożeniu tynku cienkowarstwowego na uprzednio ocieplone ściany nie zostały do końca wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, gdyż nie zostały doprowadzone do końcowego etapu. Doszło do narażenia tej ściany na działanie czynników atmosferycznych, co z upływem czasu może pogorszyć jej właściwości termiczne ( k- [...] akt sądowych). Tak więc aby ocena wykonanych prac była pełna i mogła stanowić podstawę wydanego rozstrzygnięcia, rzeczoznawca winien jednoznacznie przedstawić stanowisko w zakresie oceny czy zgodne jest ze sztuką budowlaną docieplenie budynku – bez nałożenia tynku i pomalowania jednej ze ścian budynku i czy w takim stanie roboty można uznać za zakończone. W ramach tej ostatniej kategorii oceny mieści się ustalenie, czy zaakceptowanie zrealizowanych robót budowlanych jako zgodnych z prawem jest możliwe z uwagi chociażby na zapewnienie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że "obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej" Zgodnie z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 Kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). Ponadto stosownie do art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 Kpa). Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania. W ocenie Sądu przedmiotowa sprawa nie została w sposób należyty wyjaśniona, skutkiem czego nie można dokonać oceny, czy roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z prawem. Opinia rzeczoznawcy winna być przez organ poddana ocenie w zakresie jej prawidłowości rozumowania, rzetelności. Dokonana ocena danego dowodu nie może ograniczać się tylko do jego przywołania. Dodatkowo Sąd stwierdza, iż w przedmiotowej sprawie nie zostało ustalone, czy powoływani w sprawie jako inwestorzy M. i A. M. posiadają tytuł prawny do przedmiotowego budynku. Z zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz protokołu oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...] maja 2007r. wynika, że właścicielem działki jest G. S.. Powyższa okoliczność powinna w sposób dokładny zostać wyjaśniona. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobligowany jest ustalić i rozważyć zagadnienia podniesione w uzasadnieniu niniejszego wyroku, będąc związany na podstawie art. 153 p.p.s.a. oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania oraz przedstawić swoje stanowisko zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 107 § 3 Kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.