VIII SA/Wa 490/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] w R. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy S. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miejska w S. (dalej: "Rada" lub "organ"), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875; dalej: "u.s.g.") w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2017 r. poz. 1289; dalej: "u.c.p.g.") podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] października 2017 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy S.. Pismem z [...] czerwca 2019 r. Prokurator Rejonowy [...] w R. (dalej: "Prokurator", "skarżący") zaskarżył opisaną wyżej uchwałę wraz z regulaminem stanowiącym załącznik do uchwały. Wnosząc o stwierdzenie nieważności w całości uchwały, zarzucił jej istotne naruszenie przepisów prawa tj.: 1) art. 2, art. 7 oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wskazanie w § 4 uchwały, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2018 r., podczas gdy pojęcia "wejścia w życie" i "mocy obowiązującej" uznać należy za synonimiczne, co w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia wewnętrznej sprzeczności w tym zakresie uchwały, która w swojej treści nakłada obowiązki na obywateli; 2) art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w: a) § 2 polegające na zobowiązaniu właścicieli nieruchomości położonych wzdłuż chodników znajdujących się bezpośrednio przy granicy nieruchomości do zapewnienia utrzymania czystości poprzez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z tych chodników służących do użytku publicznego, w sposób jak najmniej uciążliwy dla osób korzystających tak, aby nie utrudniać swobodnego przejścia lub przejazdu, co stanowi nieuprawnioną ingerencję w kompetencje ustawodawcy, gdyż kwestia uprzątnięcia chodników położonych wzdłuż nieruchomości została częściowo odmiennie uregulowana w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.; b) § 3 ust. 1 i ust. 2 polegające na ograniczeniu możliwości mycia pojazdów mechanicznych poza myjniami i naprawy pojazdów mechanicznych poza warsztatami, kiedy art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit c dopuszcza możliwość określania wymagań w zakresie mycia poza myjniami i naprawy poza warsztatami naprawczymi pojazdów samochodowych; c) § 3 ust. 2 pkt 3 polegające na uzależnieniu możliwości naprawy pojazdów mechanicznych od niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości, czym wkroczono w materię regulowaną przez art. 144 k.c.; d) § 8 ust. 5 polegające na zobowiązaniu właścicieli nieruchomości do zapewnienia w dniu odbioru odpadów możliwości dostępu do pojemnika (worka) umieszczając go poza ogrodzeniem nieruchomości, w miejsce umożliwiające swobodny do niego dojazd, podczas gdy na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. rada gminy nie jest również upoważniona do nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązku rozmieszczenia pojemników w określonym miejscu i na określonym terenie oraz wystawiania ich w określonym czasie przed teren nieruchomości; e) § 9 ust. 1 polegające na wskazaniu, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe zachowują bezpieczeństwo i środki ostrożności, zapewniając ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego, ponoszą też pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt, czym w znacznym zakresie powtórzono delegację ustawową oraz wkroczono w materię regulowaną przez art. 431 k.c.; f) § 9 ust. 2 polegające na wskazaniu, że w budynkach wielorodzinnych, gęstej zabudowie jednorodzinnej oraz strefie przemysłowej nie prowadzi się hodowli oraz utrzymywania zwierząt domowych w sposób stwarzający znaczne uciążliwości dla mieszkańców lub prowadzonej działalności gospodarczej, czym wkroczono w materię regulowaną przez art. 144 k.c. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał na zakres regulacji art. 4 ust. 2 u.c.p.g. podnosząc, że określa ona szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Zauważył, że wyliczając komponenty uchwały o regulaminie, ustawodawca nie posłużył się zwrotem "w szczególności" ani podobnym, co należy rozumieć w ten sposób, że wyliczenie zamieszczone w art. 4 ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że w uchwale rady gminy (regulaminie) nie wolno zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4, jak i w uchwale rady gminy (regulaminie) muszą się znaleźć postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4. Skarżący zauważył, że § 4 uchwały stanowi, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2018 r. Wskazał, że wejście w życie i moc obowiązująca stanowią w istocie pojęcia synonimiczne. Żaden akt prawa nie może wejść w życie i nie obowiązywać, o ile nie został zmieniony, uchylony lub stwierdzono jego nieważność w odpowiednim trybie. Przedmiotowa uchwała jest zatem wewnętrznie sprzeczna w zakresie momentu jej wejścia w życie. Prokurator podniósł, że w § 2 regulaminu zobowiązano właścicieli nieruchomości położonych wzdłuż chodników znajdujących się bezpośrednio przy granicy nieruchomości do zapewnienia utrzymania czystości poprzez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z tych chodników służących do użytku publicznego, w sposób jak najmniej uciążliwy dla osób korzystających tak, aby nie utrudniać swobodnego przejścia lub przejazdu. Skarżący zauważył, że ustawa upoważnia radę gminy jedynie do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Kwestia uprzątnięcia przez właścicieli nieruchomości została uregulowana odrębnie w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Powtórzenie regulacji ustawowej jest - zdaniem Prokuratora - zbędne i mylące dla obywateli. W tym przypadku jednak regulacja załącznika do uchwały częściowo modyfikuje treść normy ustawowej, co w istocie narusza hierarchię aktów normatywnych. Z kolei w § 3 ust. 1 i 2 organ uchwałodawczy ograniczył możliwość mycia poza myjniami i naprawy poza warsztatami pojazdów mechanicznych, podczas gdy upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. c dotyczy wyłącznie pojazdów samochodowych. Nie ma wątpliwości, że pojazd mechaniczny stanowi kategorię szerszą niż pojazd samochodowy. Regulacja tego rodzaju przekracza zatem delegację ustawową nakładając na obywateli obowiązki nieprzewidziane przez ustawę. Prokurator jako przekraczającą delegację ustawową i wkraczającą w obszar regulacji innych aktów prawa ocenił regulację § 3 ust. 2 pkt 3 regulaminu uzależniającą możliwość prowadzenia naprawy pojazdu mechanicznego od niepowodowania uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz regulację § 9 ust. 2 wskazującą, że w budynkach wielorodzinnych, gęstej zabudowie jednorodzinnej oraz strefie przemysłowej nie prowadzi się hodowli oraz utrzymywania zwierząt domowych w sposób stwarzający znaczne uciążliwości dla mieszkańców lub prowadzonej działalności gospodarczej. Wyjaśnił, że kwestie oddziaływania na nieruchomości sąsiednie zostały uregulowane w art. 144 k.c. Przepis ten nie ogranicza kręgu podmiotów uprawnionych wyłącznie do właścicieli nieruchomości sąsiednich, ale obejmuje także inne osoby mające rzeczowy tytuł do nieruchomości. Prokurator zauważył, że ustawodawca nie upoważnił w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. rady gminy do określenia jakichkolwiek obowiązków, nakazów czy zakazów, jak też warunków dotyczących prowadzenia "hodowli" zwierząt domowych. Skarżący podniósł, że z ustawowego uprawnienia do tworzenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących: warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, mających walor norm kierunkowych i opisowych nie wynika normatywna możliwość prawodawcy lokalnego do tworzenia nakazów dla właścicieli nieruchomości w postaci określonych prawem obowiązków działania. Na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Rada nie była również upoważniona do nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązku rozmieszczenia pojemników w określonym miejscu i na określonym terenie oraz wystawiania ich w określonym czasie przed teren nieruchomości. W gestii właściciela nieruchomości leży bowiem zapewnienie miejsca na ustawienie pojemników na terenie własnej nieruchomości, a kwestie związane z ustaleniem czasu opróżniania pojemników winny zostać uregulowane w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych. Dlatego też za istotnie naruszający prawo skarżący uznał § 8 ust. 5 regulaminu. W ocenie Prokuratora istotnie narusza prawo również § 9 ust. 1 regulaminu nakładający na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek zachowania środków ostrożności zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz nakładający na nich pełną odpowiedzialność za zachowanie swoich zwierząt. Przepis ten jest niekonkretny i niewykonalny, a nadto wchodzi w zakres materii prawa cywilnego i karnego, regulujących odpowiedzialność karną (art. 77 Kodeksu wykroczeń) i cywilną (art. 431 Kc) za szkody lub krzywdy wyrządzone brakiem nadzoru nad zwierzęciem. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o uwzględnienie skargi, podnosząc że nie znajduje podstaw do zaprzeczenia zarzutom. W ocenie organu uchwałodawczego wskazane naruszenia prawa nie mają jednak charakteru istotnego, stanowiącego podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części, lecz stanowią podstawę do stwierdzenia przez Sąd, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 kpa. Stosownie do art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, skarga w całości zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1. wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2. rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) uchylony 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym art. 4 ust. 2 u.c.p.g., mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12). Art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 ww. ustawy elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (vide wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r. w sprawie II OSK 654/14; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie II OSK 2012/12; wyroki WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. w sprawie II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r. w sprawie IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r. w sprawie II SA/Sz 238/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie wypada wskazać na regulację rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia), przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 118 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2014 r. w sprawie IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2014 r. w sprawie II SA/Łd 515/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie stanowi bowiem prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Analiza przepisów regulaminu znajdujących się w załączniku do zaskarżonej uchwały przede wszystkim prowadzi do wniosku, że organ dopuścił się istotnego pominięcia uchwałodawczego bowiem regulamin nie zawiera w ogóle uregulowania dotyczącego wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarkami odpadami (art. 4 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g.). Nałożone zaś przez Radę na właścicieli nieruchomości obowiązki stanowią przekroczenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Sąd podziela w tym zakresie wszystkie zarzuty skargi. Wywody skarżącego znajdują bowiem oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w związku z powyższym, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przyjmuje je jak własne. § 4 uchwały stanowi, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2018 r. Słusznie skarżący zauważył, że wejście w życie i moc obowiązująca stanowią w istocie pojęcia synonimiczne. Żaden akt prawa nie może wejść w życie i nie obowiązywać, o ile nie został zmieniony, uchylony lub została stwierdzona jego nieważność w odpowiednim trybie. Przedmiotowy przepis zawiera zatem wewnętrzną sprzeczność. W orzecznictwie wskazuje się, że wejście w życie i uzyskanie mocy przez ustawę są bowiem zdarzeniami tożsamymi, polegającymi na rozpoczęciu od ich spełnienia się prawnego kwalifikowania stosunków społecznych przez przepisy, które "weszły w życie" lub "uzyskały moc". Ustawa nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej i odwrotnie – uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście ustawy w życie (zob. uchwałę Sądu Najwyższego z 24 maja 1996 r., I PZP 12/96, OSNP/1197/1/8, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 1995 r., K 14/95 ). W § 2 regulaminu zobowiązano właścicieli nieruchomości położonych wzdłuż chodników znajdujących się bezpośrednio przy granicy nieruchomości do zapewnienia utrzymania czystości poprzez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z tych chodników służących do użytku publicznego, w sposób jak najmniej uciążliwy dla osób korzystających tak, aby nie utrudniać swobodnego przejścia lub przejazdu. Tymczasem ustawa upoważnia radę gminy jedynie do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Kwestia uprzątnięcia przez właścicieli nieruchomości została uregulowana odrębnie w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Powtórzenie regulacji ustawowej jest więc zbędne i mylące dla obywateli. Powyższa regulacja częściowo zaś modyfikuje treść normy ustawowej, co w istocie narusza hierarchię aktów normatywnych. W § 3 ust. 1 i 2 organ ograniczył możliwość mycia poza myjniami i naprawy poza warsztatami pojazdów mechanicznych, podczas gdy upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. c dotyczy wyłącznie pojazdów samochodowych. Nie ma wątpliwości, że pojazd mechaniczny stanowi kategorię szerszą niż pojazd samochodowy. Regulacja tego rodzaju przekracza zatem delegację ustawową nakładając na obywateli obowiązki nieprzewidziane przez ustawę. Za przekraczającą delegację ustawową i wkraczającą w obszar regulacji innych aktów prawa należy uznać regulację § 3 ust. 2 pkt 3 regulaminu uzależniającą możliwość prowadzenia naprawy pojazdu mechanicznego od niepowodowania uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz regulację § 9 ust. 2 wskazującą, że w budynkach wielorodzinnych, gęstej zabudowie jednorodzinnej oraz strefie przemysłowej nie prowadzi się hodowli oraz utrzymywania zwierząt domowych w sposób stwarzający znaczne uciążliwości dla mieszkańców lub prowadzonej działalności gospodarczej. Trafnie Prokurator zauważył, że kwestie oddziaływania na nieruchomości sąsiednie zostały uregulowane w art. 144 k.c. Przepis ten nie ogranicza zaś kręgu podmiotów uprawnionych wyłącznie do właścicieli nieruchomości sąsiednich, ale obejmuje także inne osoby mające rzeczowy tytuł do nieruchomości. Z ustawowego uprawnienia do tworzenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących: warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, mających walor norm kierunkowych i opisowych nie wynika normatywna możliwość prawodawcy lokalnego do tworzenia nakazów dla właścicieli nieruchomości w postaci określonych prawem obowiązków działania. Na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Rada nie była więc upoważniona do nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązku rozmieszczenia pojemników w określonym miejscu i na określonym terenie oraz wystawiania ich w określonym czasie przed teren nieruchomości. W gestii właściciela nieruchomości leży bowiem zapewnienie miejsca na ustawienie pojemników na terenie własnej nieruchomości, a kwestie związane z ustaleniem czasu opróżniania pojemników winny zostać uregulowane w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych. Za istotnie naruszający prawo uznać więc należy § 8 ust. 5 regulaminu. Istotnie narusza prawo również § 9 ust. 1 regulaminu nakładający na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek zachowania środków ostrożności zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz nakładający na nich pełną odpowiedzialność za zachowanie swoich zwierząt. Przepis ten nie określa obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, bowiem wskazuje jedynie, że osoby te ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie zwierząt. Słusznie więc zauważył skarżący, że przepis ten jest niekonkretny i niewykonalny, a nadto wchodzi w zakres materii prawa cywilnego i karnego, regulujących odpowiedzialność karną (art. 77 Kodeksu wykroczeń) i cywilną (art. 431 Kc) za szkody lub krzywdy wyrządzone brakiem nadzoru nad zwierzęciem. Słusznie też Prokurator zauważył, że ustawodawca nie upoważnił w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. rady gminy do określenia jakichkolwiek obowiązków, nakazów czy zakazów, jak też warunków dotyczących prowadzenia "hodowli" zwierząt domowych. Konkludując stwierdzić należy, że wymienione wyżej naruszenia prawa mają charakter istotny, co skutkuje koniecznością wyeliminowania zaskarżonych zapisów uchwały z obrotu prawnego. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 p.p.s.a.