VIII SA/Wa 491/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, , Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi J. T. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] marca 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga J. T. na decyzję Ministra Rozwoju Pracy i Technologii z [...] marca 2021 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2021 r. znak [...], Minister Rozwoju Pracy i Technologii (dalej Minister, organ) na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm., dalej "k.p.a."), oraz art. 11f ust. 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1363, z późn. zm., zwanej dalej "specustawą drogową", po rozpatrzeniu wniosku J. T. o uchylenie ostatecznej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], uchylającej w części i orzekającej w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa południowego wylotu z W. drogi ekspresowej S-[...] na odcinku od węzła Lotnisko na Południowej Obwodnicy W. do obwodnicy G.. Odcinek: C od węzła "T. [...]" (bez węzła) do początku obwodnicy G. w ciągu istniejącej drogi ekspresowej S-[...]. Zadanie 3 - Droga ekspresowa S-[...] od km 26+711 23 do km 28+760,71", oraz ww. decyzji Wojewody [...], odmówił uchylenia ww. decyzji. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z [...] maja 2018 r. uzupełnionym w trakcie prowadzonego postępowania Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "inwestor"), wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pn.: "Budowa południowego wylotu z W. drogi ekspresowej S-[...] na odcinku od węzła lotnisko na Południowej Obwodnicy W. do obwodnicy G.. Odcinek C: od węzła T. [...]" (bez węzła) do początku obwodnicy G. w ciągu istniejącej drogi ekspresowej S-[...]. Zadanie 3 - Droga ekspresowa S-[...] od km 26+711,23 do km 28+760,71". Inwestor wniósł także o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, uzasadniając konieczność jego nadania ważnym interesem gospodarczym i społecznym oraz wniósł o ponowne przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Po przeprowadzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie, Wojewoda [...] wydał decyzję Nr [...] z [...] stycznia 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "Budowa południowego wylotu z W. drogi ekspresowej S-[...] na odcinku od węzła lotnisko na Południowej Obwodnicy W. do obwodnicy G.. Odcinek C: od węzła T. [...]" (bez węzła) do początku obwodnicy G. w ciągu istniejącej drogi ekspresowej S-[...]. Zadanie 3 - Droga ekspresowa S-[...] od km 26+711,23 do km 28+760,71" i nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności. Rozpoznając odwołanie od decyzji Wojewody [...], Minister decyzją z [...] sierpnia 2019 r. znak: [...], uchylił w części decyzję Wojewody i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. Postanowieniem z dnia 7 lutego 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 923/19 (prawomocnym), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J. T. na decyzję Ministra z [...] sierpnia 2019 r. Pismem z [...] czerwca 2020 r. J. T. wniósł do Ministra o uchylenie w trybie nadzoru decyzji Wojewody [...] oraz ostatecznej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] sierpnia 2019 r. Minister pismem z [...] lipca 2020 r. wezwał J. T. do jednoznacznego określenia charakteru prawnego wniesionego podania wraz ze wskazaniem konkretnego przepisu k.p.a., w oparciu o który Wnioskodawca żąda uchylenia ww. decyzji. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, w piśmie z [...] lipca 2020 r. J. T. wskazał, iż wnosi o uchylenie decyzji Wojewody [...] oraz ostatecznej decyzji Ministra Inwestycji Rozwoju na podstawie art. 155 k.p.a., przedstawiając szczegółowe uzasadnienie wniesionego żądania. W tej sytuacji Minister uznał się za właściwy organ do rozstrzygnięcia wniosku. W zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnych. Ma ona na celu zagwarantowanie pewności i bezpieczeństwa obrotu prawnego, ochronę praw nabytych jednostki, a także przyczynienie się do pogłębiania zaufania obywateli do działalności organów. Trwałość decyzji ostatecznych oznacza, że ich zmiana, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. lub ustawach szczególnych. Następnie podał, że zgodnie z art 11f ust. 8 specustawy drogowej, do zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się odpowiednio przepis art. 155 k.p.a., z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organ przytoczył treść art 155 k.p.a., w myśl którego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji , przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak zaznaczył organ art 11f ust. 8 specustawy drogowej ma również zastosowanie w przypadku wniosku o uchylenie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Minister powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Op 394/19, w którym wyrażono pogląd, iż "przepis art 11f ust. 8 specustawy drogowej przewiduje wprost, że do zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się odpowiednio przepis art 155 k.p.a., z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej". Zatem uznał, że możliwość zmiany/uchylenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na podstawie art. 155 k.p.a. uzależniona jest od zgody strony, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - w niniejszej sprawie od zgody Inwestora - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad) oraz uznania przez organ rozstrzygający sprawę, że za zmianą/uchyleniem decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Minister zwrócił uwagę, że warunkiem sine qua non zmiany/uchylenia ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest zatem przede wszystkim zgoda strony, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Odnosząc się do powyższej kwestii wyjaśnił, że pismem z [...] grudnia 2020 r. znak: [...], wystąpił do inwestora o wypowiedzenie się, czy wyraża zgodę na wnioskowane przez J. T. uchylenie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Inwestor nie wyraził zgody na uchylenie decyzji, o czym poinformował organ pismem z [...] stycznia 2021 r. Uzasadniając brak zgody, inwestor wskazał w szczególności, że przystąpił już do realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, zaś zakres zasadniczych robót budowlanych objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej został wykonany w ok. 80%. Inwestor wyjaśnił przy tym, że w najbliższym czasie zostaną ukończone pozostałe roboty budowlane, niezbędne do wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie drogi. Ponadto podjął już działania w zakresie ujawnienia w księgach wieczystych prawa własności Skarbu Państwa do nieruchomości przejętych pod realizację inwestycji drogowej. W ocenie Ministra brak zgody inwestora na uchylenie ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi o tym, iż nie została spełniona jedna z podstawowych przesłanek umożliwiających uchylenie decyzji, tj. zgoda na uchylenie decyzji strony, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. W tej sytuacji zdaniem Ministra, bezcelowe jest badanie pozostałych przesłanek wynikających z art. 155 k.p.a. dotyczących uchylenia decyzji, tj. czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchylenia decyzji, oraz czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Podkreślił jednocześnie, że do uchylenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej muszą natomiast zaistnieć łącznie wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 155 k.p.a. w zw. z art. 11f ust. 8 specustawy drogowej. Brak zgody inwestora skutkował odmową uchylenia decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J. T. (dalej skarżący) zarzucił decyzjom naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego i wniósł o ich uchylenie w części i wyrażenie zgody na dostęp z nieruchomości będących jego własnością w miejscowości P. do drogi S[...] i udzielenie zezwoleń na wybudowanie zjazdów i wjazdów do stacji paliw, które prowadził (tak w oryginale). W uzasadnieniu skargi mającej charakter opisowy skarżący w obszernych wywodach przedstawił przebieg postępowania administracyjnego w sprawach związanych z wydaną decyzją, obowiązujące przepisy specustawy drogowej, opisał uniemożliwienie wykonania dojazdów i zjazdów do posesji, co doprowadziło do zniszczenia jego stacji. Skarżący powoływał w swoim uzasadnieniu skargi przepisy postępowania art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., ponadto art. 16 § 1 k.p.a. W podsumowaniu skargi podniósł, iż zmiana decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 155 k.p.a., stanowi jeden z ustawowych trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, nakierowanych na weryfikację ostatecznej decyzji administracyjnej. Organ powinien również pamiętać, że w postępowaniu administracyjnym w art. 6 do 16 zwarte są również inne zasady, takie jak praworządności, prawny obiektywnej, zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu strony, zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, zasada informowania i pozostałych uczestników postępowania, czy zasada szybkości postępowania. Wymienione zasady organ prowadzący postępowanie naruszył. Niesporne w okolicznościach sprawy pozostaje, jak wywiódł skarżący, że po rozpoznaniu sprawy organ odmówił zmiany powyższej ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. w zw. z art. 11f ust. 8 specustawy drogowej. Analiza akt sprawy prowadzi również do jednoznacznego wniosku, iż rozstrzygnięta tą decyzją kwestia zmiany dotyczyła konkretnie określonego zakresu inwestycji i decyzji pierwotnej - działek będących własnością skarżącego i z naruszeniem prawa wywłaszczonych. Ponadto organy prowadzące przedmiotowe postępowanie błędnie dokonały wykładni przepisów materialnych i błędnie je zastosowały. Także naruszyły przepisy postępowania i stąd wniosek o uchylenie decyzji w części w trybie art. 155 k.p.a. Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w odpowiedzi na skargę argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, iż brak zgody inwestora na uchylenie ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi o tym, że nie została spełniona jedna z podstawowych przesłanek umożliwiających uchylenie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna na mocy, której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Cytowany art. 155 k.p.a. reguluje kwestię zmiany decyzji na skutek wskazanych w nim okoliczności. Przedmiotem postępowania wszczętego w oparciu o ten przepis jest zatem zmiana decyzji ostatecznej. Jak wskazuje się w orzecznictwie zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", zatem postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest kolejną instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej. Służy ono bowiem weryfikacji wydanej decyzji ostatecznej tylko przez pryzmat okoliczności, czy za jej uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy jest zgoda strony na zmianę decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 833/18 oraz z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 1345/17). Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 593/17), przy czym zgodnie z art. 11 ust. 8 specustawy drogowej do zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się odpowiednio przepis art. 155 k.p.a., z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Należy również pamiętać, że postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. zmierza do zmiany ostatecznej decyzji, nie zaś kontroli jej legalności (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2271/17, LEX nr 2720326). Konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji". Istotą tego postępowania jest sprawdzenie, czy w ustalonym dotąd stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1943/17, LEX nr 2700707). Zmiana ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie polega więc na ocenie prawidłowości zmienianej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 254/17, LEX nr 2611773). Po drugie należy stwierdzić, że w razie wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek - obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. W przeciwnym razie może dojść do naruszenia art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także do naruszenia art. 9 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek W postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia żadnego z powołanych przepisów. Po złożeniu przez skarżącego pisma z [...] czerwca 2020 r., organ podjął prawidłowe działania w celu ustalenia rzeczywistej treści żądania skarżącego. Minister wezwał skarżącego do jednoznacznego określenia charakteru prawnego wniesionego podania wraz ze wskazaniem konkretnego przepisu k.p.a., w oparciu o który domaga się uchylenia decyzji ostatecznej. Skarżący w odpowiedzi na powyższe wezwanie w piśmie z [...] lipca 2020 r. wskazał, iż wnosi o uchylenie decyzji Wojewody [...] i decyzji ostatecznej Ministra na podstawie art. 155 k.p.a. Przedstawił także szczegółowe uzasadnienie żądania. Tym samym skarżący zdeterminował rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, jako sprawę w przedmiocie zmiany powołanej decyzji ostatecznej Ministra z [...] sierpnia 2018 r. Potwierdza to to zarzut skargi. W przedmiotowej sprawie zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. obejmowała jedynie wskazany w zaskarżonej decyzji zakres dotyczący działek skarżącego. W postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją nie doszło więc ani do naruszenia powołanych wyżej art. 7 i art. 9 k.p.a., ani do naruszenia pozostałych wymienionych w skardze przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Wbrew zarzutowi skargi, wniosek skarżącego został prawidłowo zinterpretowany przez organy administracji. Jak wskazano powyżej z treści art. 155 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić ostateczną decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji, wyraziła zgodę na jej uchylenie lub zmianę, brak jest przepisów szczególnych, które sprzeciwiałyby się uchyleniu lub zmianie decyzji, za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony. Tylko w przypadku, gdy organ ustali istnienie tych przesłanek, może on uchylić lub zmienić dotychczasową decyzję ostateczną (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex 2021, Art. 155, Pkt 13, 14). Zgoda strony, która złożyła wniosek o wydanie tej decyzji, jest zatem jedną z podstawowych przesłanek stosowania przepisu art. 155 k.p.a. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że inwestor Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, który złożył wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, takiej zgody nie wyraził. Inwestor uzasadniał swoje stanowisko przystąpieniem do realizacji inwestycji, zaawansowaniem robót w 80 %, podjęciem działań ujawnienia w księgach wieczystych ujawnienia Skarbu Państwa jako właściciela. W tej sytuacji Sąd podziela stanowisko organu, że nie mógł wydać decyzji zgodnej z żądaniem skarżącego. Organ był zobowiązany do wydania decyzji odmownej, niezależnie od tego, czy spełnione zostały pozostałe przesłanki. Zatem, w okolicznościach sprawy, organ nie był zobligowany do badania, czy ostateczna decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej była wadliwa, w szczególności czy doszło do naruszenia przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Niezależnie od powyższego, podkreślić należy, że postępowanie regulowane powyższymi przepisami stanowi postępowanie w trybie nadzwyczajnym weryfikujące decyzję ostateczną. Dopuszczenie zmiany decyzji ostatecznej w tym postępowaniu stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). Postępowanie prowadzone w oparciu o art. 155 k.p.a. nie może stanowić ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną, co wskazywano już powyżej Konstrukcja tego przepisu powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji", tak jak czyni to autor skargi. Nie można też w trybie art. 155 k.p.a. dokonywać zmiany decyzji dotkniętej wadą nieważności. Do eliminacji decyzji bądź postanowień dotkniętych kwalifikowanymi wadami służy bowiem tryb stwierdzania ich nieważności (por. wyrok NSA z 26 lipca 1993 r. sygn. akt I SA 1892/92, uchwała NSA z 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 2/09, wyrok NSA z 26 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1482/12, wyrok NSA z 14 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1482/12). W tej sytuacji organ nie miał obowiązku odnoszenia się do spraw objętych skargą, a dotyczących wywłaszczenia nieruchomości (działek skarżącego), dojazdów i zjazdów, których jak pisze skarżący został pozbawiony. Poza zakresem przedmiotowego postępowania pozostawały także kwestie dotyczące prawidłowości wywłaszczenia nieruchomości, a także kwestie dotyczące realizacji inwestycji drogowej w oparciu o tę decyzję lub z jej naruszeniem oraz kwestie dotyczące odszkodowania za nieruchomość. Nie miały również zastosowania przepisy prawa budowlanego powołane w skardze. W rozpoznawanej sprawie nie mógł także odnieść oczekiwanego skutku zarzut błędnej wykładni przepisów materialnych i ich zastosowania przy wydaniu decyzji ostatecznej (z [...] sierpnia 2019 r.). Mając powyższe na względzie, jeszcze raz należy powtórzyć, że zgodnie z art. 11f ust. 8 specustawy drogowej do zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się odpowiednio przepis art. 155 k.p.a., z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Stosownie natomiast do treści art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której zmiany domagał się skarżący, został złożony Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, który jednoznacznie stwierdził, że nie wyraża zgody na zmianę decyzji. Wyjaśnił także powody swojego stanowiska. Zgoda, o której mowa w art. 155 k.p.a., powinna być wyrażona w sposób jasny, konkretny, nie może być dorozumiana, bądź domniemana (patrz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt II OSK 399/14; z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 666/12; z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2601/13; z dnia 26 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2873/13; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy k.p.a. nie przewidują specjalnej formy dla wyrażenia zgody na wzruszenie decyzji ostatecznej, a więc co do zasady przyjmuje się, że zgoda winna przybrać formę pozwalającą uznać je za oświadczenie woli w rozumieniu art. 61 – 64 Kodeksu cywilnego. W rozpoznawanej sprawie Minister trafnie odmówił uwzględniania wniosku skarżącego. Kontrola zaskarżonej decyzji nie dała zatem podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego. Brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzja Ministra zawiera wszystkie niezbędne elementy, również jej uzasadnienie zawiera ustalenie stanu faktycznego i oceny prawnej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.