VIII SA/Wa 495/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej ze środków unijnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję w części odmawiającej przyznania wnioskowanej kwoty pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] złote; 2) zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 roku, nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa biorąc za podstawę art.138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2016 roku, poz. 23, dalej jako k.p.a) po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z oo od decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 roku, nr [...], wydanej przez Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w sprawie przyznania pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania – uchylił w części zaskarżoną decyzję w zakresie dotyczącym odmowy przyznania pomocy na pokrycie kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania i - przyznał w zaskarżonej części pomoc na część kwalifikowanych kosztów inwestycji za II półrocze 2012 roku ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł ; - odmówił przyznania wnioskowanej kwoty pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i dokonana ocena prawna. W dniu [...] lutego 2013 roku wstępnie uznana grupa producentów owoców i warzyw [...] sp. z oo( dalej jako grupa, bądź skarżąca) złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, za okres od [...] lipca 2012 roku do [...] grudnia 2012 roku. Podstawą do złożenia wniosku była decyzja nr [...], nr [...] o zatwierdzeniu planu dochodzenia do uznania z dnia [...] kwietnia 2010 roku wydana przez Marszałka Województwa M.. Wraz z wnioskiem strona złożyła kosztorys powykonawczy dla inwestycji Budowa budynku przechowalni owoców( wartość kosztorysowa [...] zł, stawka roboczogodziny [...] zł, poziom cen z IV kwartału 2012 roku, Sekocenbud , koszty pośrednie [...] %, zysk [...] %). W dniach [...] lutego, [...] marca, [...] maja, [...] czerwca 2013 roku grupa została wezwana usunięcia braków formalnych, do złożenia wyjaśnień zarówno co do wniosku, jak i uwag kosztorysanta. Grupa w związku z wystosowanymi wezwaniami złożyła korektę wniosku, poprawiony kosztorys powykonawczy, przedłożyła wyjaśnienia odnośnie uwag organu I Instancji w zakresie kosztorysu powykonawczego, a także przedstawiła kosztorys ofertowy dla inwestycji – budowa budynku przechowalni owoców. W dniach [...] – [...] lipca 2013 roku inspektorzy terenowi Biura Kontroli organu I Instancji przeprowadzili kontrolę na miejscu w siedzibie [...] sp. z oo celem kontroli wypełnienia zobowiązań wstępnie uznanej grupy producenckiej zakończonej protokołem pokontrolnym . Pismem z dnia [...] lipca 2013 roku grupa wniosła wyjaśnienia w sprawie, w tym uwagi do oceny kosztorysowej przeprowadzonej przez organ. Po zapoznaniu się z kolejnymi uwagami dotyczącymi oceny przeprowadzonej przez organ I Instancji skarżąca wniosła wyjaśnienia, w tym uwagi wykonawcy firmy [...] sp. z oo oraz podwykonawcy Zakładu Energetyki Cieplnej ,, [...] ‘’ sp.z oo ora z faktur VAT nr [...] z [...] grudnia 2012 roku i nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 roku. W dniu [...] sierpnia 2013 roku organ I Instancji wydał decyzję nr [...], którą : - przyznał pomoc finansową na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości [...] zł; - przyznał pomoc na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia w wysokości [...] zł; - odmówił przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie w wysokości [...] zł. Łączna kwota pomocy finansowej wyniosła [...] zł. Odwołanie od decyzji organu I Instancji wniosła grupa, zarzucając: - nierozpoznanie istoty sprawy w zakresie wnioskowanej kwoty pomocy finansowej w związku z tym, że odmówiono przyznania kwoty [...] zł; - obrazę przepisów postępowania art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na subiektywnym ustaleniu przez organ wartości wykonanych prac budowlanych; - obrazę art. 75 k.p.a. poprzez bezpodstawne podważenie dokumentu – kosztorysu powykonawczego, stanowiącego dokument o którym mowa w § 2 ust.1 pkt 4 ppkt a) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 czerwca 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw; - obrazę art. 107 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji dlaczego nie uznano za wiarygodny przedłożonego kosztorysu powykonawczego i nie ustosunkowano się do faktu sporządzenia powyższego kosztorysu na bazie cennika Intercenbud. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2013 roku Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylił w całości decyzję organu I Instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2014 roku, syg. akt VIII SA/Wa 1136/13 uchylił zaskarżoną decyzję. Organ ponownie rozpoznając sprawę, po uzupełnieniu materiału dowodowego wskazał, że w sprawie mają zastosowanie następujące przepisy – prawa unijnego 1) rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady( UE, EURATOM nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 roku w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylające rozporządzenie Rady(WE , Euratom) nr 1605/2002 – dalej jako rozporządzenie 966/12; 2) rozporządzenie Rady(WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 roku w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, od dnia 1 stycznia 2014 roku zastąpione rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady ( UE) nr 1306/2013 – dalej jako rozporządzenie nr 1306/2013; 3) rozporządzenie Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 roku ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady(WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw – dalej rozporządzenie nr 543/2011 4) prawa krajowego – ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych( DZ.U nr 157, poz. 1240 ze zm. – ustawa o finansach publicznych); 5) ustawa z 19 grudnia 2003 roku o organizacji rynku owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu, konopi uprawianych na włókno( DZ.U z 2011 roku, nr 145, poz. 868); 6) rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 czerwca 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania( DZ.U nr 98 ze zm. – rozporządzenie). Organ wskazywał, że zgodnie z § 2 ust.1 pkt 4 lit. a) rozporządzenia potwierdzeniem przez grupę spełnienia pomocy finansowej, o której mowa w § 1 ust.1 w przypadku inwestycji lub etapu dotyczącego prac budowlanych jest złożenie aktualnego kosztorysu sporządzonego, z zastosowaniem cen rynkowych, na podstawie obmiaru zrealizowanej inwestycji, z potwierdzeniem przez kierownika budowy, a jeżeli jego ustanowienie nie jest wymagane – przez inwestora zakresem wykonanych robót. Grupa we wniosku o przyznanie pomocy wskazała m.in. na zrealizowanie inwestycji obejmującej budowę budynku chłodni [...] i zakupie wyposażenia, przedstawiając do rozliczenia inwestycje zrealizowane w drugim półroczu czwartego roku dochodzenia do uznania( II półrocze 2012 roku). Zadeklarowana we wniosku wartość poniesionych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie wyniosła – [...] zł, na którą składały się koszty – budowy budynków oraz budowli – przeznaczonych do przechowywania, magazynowania lub przygotowywania owoców i warzyw - kwoty [...] zł i [...] zł, przebudowy i remontu budynków oraz budowli przeznaczonych do przechowywania i magazynowania lub przygotowywania owoców – kwota [...] zł, zakupu narzędzi oraz zakupu i montażu maszyn oraz urządzeń przeznaczonych do przechowywania, magazynowania lub przygotowywania owoców i warzyw do sprzedaży – kwota [...] zł, zakupu narzędzi oraz zakupu i montażu maszyn i urządzeń przeznaczonych do zbioru owoców i warzyw – kwota [...] zł Organ I Instancji odmówił grupie przyznania pomocy w wysokości [...] zł , jednocześnie stwierdził, że grupa nie jest odpowiedzialna za włączenie do wnioskowanej kwoty pomocy finansowej niekwalifikowanej kwoty pomocy, dlatego też nie zastosował kary o której mowa w art. 116 ust.1 oraz art. 117 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 543/2011. Podstawą pomniejszenia kwoty pomocy finansowej była obniżka kwoty kosztów kwalifikowanych inwestycji stanowiących podstawę do naliczenia pomocy finansowej o kwotę [...] zł, wynikającą z analizy kosztorysu powykonawczego dla inwestycji – Budowa budynku przechowalni owoców. Zawyżenie wyniosło – [...] % x [...] zł = [...] zł. Organ odwoławczy użył do weryfikacji i oceny merytorycznej takiego samego programu kosztorysowania( NORMA PRO) jaki został wskazany przez skarżącą we wniosku o przyznanie pomocy finansowej. Organ odwoławczy uznał, że pracownicy organu weryfikujący kosztorys powykonawczy posiadają wystarczającą wiedzę merytoryczną w tym zakresie i powoływanie biegłego nie jest wymagane. Analiza przeprowadzona przez organ odwoławczy obejmowała pozycje kosztorysu powykonawczego dla przedmiotowej inwestycji, które zostały zakwestionowane na etapie rozpatrywania wniosku o przyznanie pomocy. Zgodnie z decyzją organu I Instancji stwierdzono zawyżenie wartości robót budowlanych o wartość [...] zł. Kwota powyższa została wyliczona przez biegłego kosztorysanta gdzie kosztorysant uznał za właściwie wyliczone działy kosztorysu powykonawczego - d.6 dok załadunkowy na kwotę [...] zł, d.9 – instalacje chłodnicze na kwotę – [...] zł, d. 10 – instalacja do wytwarzania i kontrolowania na kwotę [...] zł, a w przypadku pozostałych działów dokonał obniżki kosztów kwalifikowanych. Organ I Instancji w oparciu o ocenę kosztorysów przeprowadzonych przez biegłego zanegował wartość stawki roboczogodziny - przyjętą przez stronę – na poziomie [...] zł oraz koszty pośrednie w wysokości [...] % i zysk [...] %. Organ I Instancji zastosował stawkę roboczogodziny na poziomie [...] zł, zaś wysokość zysku na poziomie [...] %, powołując się na katalog Sekocenbud dla IV kwartału 2012 roku. Grupa w kosztorysie powykonawczym złożonym w dniu [...] lipca 2013 roku, jak i w odwołaniu wskazuje na zastosowanie bazy Intercenbud dla IV kwartału 2012 roku. Organ odwoławczy dokonał analizy cen działów kosztorysu powykonawczego w analogiczny sposób jak kosztorysant na etapie weryfikacji wniosku. Stawkę roboczogodziny przyjęto, jak i koszty pośrednie na etapie odwoławczym przyjęto zgodnie z wartościami wskazanymi przez stronę, zysk zgodnie z bazą Intercenbud na poziomie [...] %. Organ odwoławczy uznał za zasadne zakwalifikowanie wartości [...] % robót ziemnych w związku z wyjaśnieniami grupy, iż wybrano grunt pod fundamenty na głębokość [...] m, co stanowi standardowy wykop przy robotach ziemnych Strona przedstawiła kosztorys szczegółowy dla pozycji lp. 49d.11 Instalacje elektryczne składający się z [...] pozycji. Przeprowadzono analizę powyższego uzupełnienia gdzie strona zastosowała stawkę roboczogodziny [...] zł, koszty pośrednie na poziomie [...] %, zysk [...] %. Biorąc pod uwagę roboty elektryczne uznano zgodnie z bazą Intercenbud, za wyjątkiem kosztów zakupu, które przyjęto na poziomie wskaźnika wskazanego przez stronę tj. [...] %. Suma działu instalacje elektryczne wyliczona na etapie odwoławczym wyniosła [...] zł, co jest kwotą niższą niż przyjął organ I Instancji. W związku z powyższym organ kierując się zasadą niepogarszania sytuacji strony przyjął wyższą wartość przyjętą przez organ I Instancji. Dla działu kosztorysowego roboty fundamentowe na etapie weryfikacji prowadzonej w organie I Instancji dokonano obniżki kosztów kwalifikowanych do kwoty [...] zł. Organ odwoławczy zauważył, że w tym zakresie strona złożyła cztery kosztorysy powykonawcze opiewające na różne kwoty. Na etapie oceny wniosku przez organ I Instancji – roboty fundamentowe uznano zakres prac, ceny pracy sprzętu i materiałów, lecz nie uznano ceny roboczogodziny, jak i wartości procentowych narzutów. Analiza na etapie odwoławczym została przeprowadzona zgodnie ze schematem obliczeń przeprowadzonych przez organ. Zastosowano stawkę roboczogodziny równą [...] zł oraz koszty pośrednie w wysokości [...] % i zysk [...] %. Wyliczona na etapie odwoławczym wartość tych prac – [...] zł przewyższa wartość, którą wskazała strona w kosztorysie powykonawczym z [...] czerwca 2013 roku i związku tym organ odwoławczy utrzymał wartość przyjętą przez organ I Instancji. Organ odwoławczy wskazał, że przeprowadził stosowne wyliczenia w zakresie wskazanym przez stronę, a dotyczącym wielkości wydatków w oparciu o analizę cen obiektów budowalnych o charakterze podobnym, lecz nie identycznym, uzyskując wartość [...] m ² p.u. wybudowanego obiektu o [...] razy wyższą od wartości wskazanej w publikatorze Sekocenbud. Wartość pozycji kosztorysu powykonawczego, uznana przez Prezesa ARiMR jako koszty kwalifikowane inwestycji pn. budowa budynków oraz budowli przeznaczonych do przechowywania, magazynowania lub przygotowywania owoców i warzyw do sprzedaży to kwota [...] zł. Wartość [...] zł została pomniejszona o wartość pozycji instalacje chłodnicze i instalacje do wytwarzania i kontrolowania, odpowiedniego dla produktu stężenia gazów w komorach przechowalniczych( na kwotę [...] zł = [...] + [...]), które przez korektę wniosku o przyznanie pomocy strona włączyła do kosztów kwalifikowanych w zakresie zadania – budowa budynków oraz budynków przeznaczonych do przechowywania, magazynowania lub przygotowywania owoców i warzyw do sprzedaży. Łączne koszty niekwalifikowane dla kwestionowanych pozycji kosztorysowych stwierdzone przez organ odwoławczy w trakcie kontroli administracyjnej wyniosły [...] ([...] – [...] zł). Uwzględniając powyższe, łączna wartość kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie w okresie objętym wnioskiem przyjęta do naliczenia pomocy finansowej, ustalona przez organ odwoławczy wyniosła [...] zł ([...] zł + [...] zł + [...] zł + [...] zł). Po uwzględnieniu kosztów zakupu gruntów oraz przygotowania i realizacji inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania przyjętych do naliczenia pomocy finansowej wyniosła [...] zł([...] zł + [...] zł). Poziom pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie został określony w art. 47 rozporządzenia Komisji(WE) nr 543/2011 i stanowi 75 % poniesionych przez grupę kosztów inwestycji, przy czym udział środków Unii Europejskiej wynosi 75 % zakwalifikowanych kosztów, natomiast środki krajowe stanowią 25 % tych kosztów. Zatem należną kwotę pomocy finansowej należy wyliczyć – 75% x [...] zł = [...] zł. Zgodnie z wnioskiem grupa wnosiła o przyznanie łącznej kwoty [...] zł. Łączna kwota ustalona przez organ wyniosła [...] zł. Różnica pomiędzy kwotą wnioskowaną a kwotą należną wyniosła [...] zł. Stosownie do art. 116 ust.1 w związku z art. 117 ust.2 i 3 rozporządzenia 543/2011 w przypadku gdy wnioskowana kwota pomocy finansowej przekracza kwotę należną ustaloną w trakcie kontroli o więcej niż 3 %, kwotę faktycznie należną beneficjentowi obniża się o stwierdzone zawyżenie. Jeżeli jednak grupa może wykazać, że nie jest odpowiedzialna za włączenie niekwalifikowanej kwoty nie stosuje się kary. W przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy o sankcjach określone w art. 117 rozporządzenia nr 543/2011 z uwagi na fakt, iż decyzja organu I Instancji z 7 września 2013 roku w części, iż grupa nie ponosi odpowiedzialności za włączenie do wniosku kwoty pomocy finansowej w części niekwalifikującej się stała się ostateczna. Mając na względzie należną kwotę pomocy wyliczoną przez organ odwoławczy należało przyznać grupie dodatkową kwotę w wysokości – [...] zł. W związku z powyższym organ odwoławczy biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie odmowy przyznania pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia w wysokości [...] zł oraz odmówił przyznania części kosztów w wysokości [...] zł. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła grupa. Zaskarżonej decyzji zarzucała: naruszenie przepisów postępowania art. 84 § 1 w związku z art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie powołania biegłego kosztorysanta – specjalisty w zakresie kosztorysowania, wyceny robót budowlanych i rozliczenia inwestycji , oparcie ustaleń faktycznych na analizie dokonanej przez pracowników organu i dokonania weryfikacji kosztorysu powykonawczego przez pracowników organu, którzy wiedzy specjalistycznej nie mają, co skutkowało błędnym rozliczeniem kosztów inwestycji; - błędnie zastosowano art. 80 w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż na rysunku nr 1K o tytule ,, rzut fundamentów’’ projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku oraz na rysunku wykonanym przez projektanta przedłożonym przy piśmie z [...] stycznia 2016 roku stwierdzono istnienie [...] stóp fundamentowych, pomimo, że strona w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 roku wyjaśniła, że budynek opiera się na [...] stopach, zaś dwie dodatkowe stopy są elementami konstrukcji antresoli, co dowodzi załączona dokumentacja; nieuprawnione zakwestionowanie kosztorysu powykonawczego z [...] lipca 2013 roku z uwagi na sprzeczność z rysunkami i brak jego szczegółowej weryfikacji oraz i oparcie się na wcześniejszym nieprecyzyjnym kosztorysie powykonawczym z dnia [...] czerwca 2013 roku, w którym wskazano istnienie [...] stóp fundamentowych; przyjęcie przez organ odwoławczy, iż koszt robót fundamentowych wynosił [...] zł w sytuacji gdy sam organ wylicza wartość tych prac na kwotę [...] zł; pominięcie przez organ odwoławczy dokumentu – umowy z [...] marca 2012 roku, pomimo, że § 8 tej umowy mówił, iż wykonawca udzielił stronie [...] – letniej gwarancji, ponadstandardowej gwarancji, co mogło mieć wpływ na wartość poszczególnych pozycji kosztorysu powykonawczego; przyjęcie jako niezasadne w kosztorysie powykonawczym w zakresie instalacji elektrycznych narzutów – kosztów pośrednich na poziomie [...] % , zysku na poziomie [...] % i zastosowanie narzutów na poziomie [...] % i zysku na poziomie [...] % i niewyjaśnienia zastosowania stawek średnich wg. cen Intercenbud ; przyjęcie iż wskazane przez stronę w kosztorysie powykonawczym w zakresie robót fundamentowych cena roboczogodziny i wartości procentowe narzutów nie odpowiadają wartościom rynkowym i zastosowanie stawki roboczogodziny w wysokości [...] zł, kosztów pośrednich w wysokości [...] % i stawki zysku o wartości [...] % wg. baz Intercenbud; - naruszenia prawa materialnego tj. błędną wykładnię § 1 ust.1 w związku z § 2 ust.1 pkt 4 lit.a) w związku z § 4 w związku z § 5 ust.3 rozporządzenia w związku z pkt 1 załącznika do rozporządzenia w sprawie przyznawania pomocy w związku z art. 111 i art. 112 ust. 4 rozporządzenia Rady(WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw poprzez przyjęcie, iż organ jest uprawniony do kwestionowania rynkowości poszczególnych pozycji kosztorysu powykonawczego złożonego wraz z wnioskiem, pomimo, że: 1) § 5 ust.3 rozporządzenia stanowi wprost, iż wysokość pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji innych niż wymienione w § 5 ust.3 rozporządzenia określona jest na podstawie faktury złożonej przez grupę lub dokumentu o równoważnej wartości dowodowej – co oznacza, że treść kosztorysu powykonawczego z mocy prawa nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia o wysokości pomocy; 2) prawidłowa wykładnia § 1 ust.1 w związku z § 2 ust.1 pkt 4 lit.a) rozporządzenia w zestawieniu z prawidłową wykładnią wyżej wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, iż obowiązek przedstawienia przez grupę kosztorysu ma jedynie charakter formalny, a w przypadku jego przedstawienia, organ są zobowiązane przyznać pomoc finansową do wysokości zatwierdzonej w planie dochodzenia do uznania; 3) pkt 1 załącznika do rozporządzenia stanowi, że kosztami kwalifikowanymi inwestycji są koszty budowy budynków zgodnie z kosztorysem, z czego wynika, iż koszt ujęty w kosztorysie stanowi koszt inwestycji podlegający refundacji, a organy są związane treścią kosztorysu w zakresie rzeczowo – ilościowym, natomiast nie są związane wskazanymi w nim cenami. Z uwagi na powyższe skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części oraz zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazywała, iż weryfikacja kosztorysu powykonawczego przez pracowników organu była nieuprawniona. Kosztorysy były weryfikowane przed organem I Instancji przez biegłego, co oznacza, iż potrzebna jest wiedza specjalistyczna, której pracownikom organu odwoławczego brak. Następnie skarżąca uzasadniała naruszenie przepisów postępowania w zakresie poczynionych ustaleń co do ilości stóp fundamentowych. Kwestionowała przyjętą ilość – [...] stóp, powołując się na swoje pismo z [...] stycznia 2016 roku, gdzie wskazywała, że budynek opiera się na [...] stopach, zaś dwie dodatkowe stopy są widniejące na rysunkach są elementami konstrukcji antresoli. Fakt ten wynika z dokumentów i ich analizy. W związku z tym organ błędnie przyjął, iż kosztorys powykonawczy przedstawiony przez stronę w dniu [...] lipca 2013 roku jest niewiarygodny. W zakresie poniesionych kosztów robót fundamentowych skarżący zauważał, że przyjęta wartość [...] zł pozostaje w sprzeczności z wyliczeniami dokonanymi przez organ odwoławczy, który wyliczył wartość tych robót na kwotę co najmniej [...] zł.. Za błędną skarżąca uznała zastosowanie, w zakresie instalacji elektrycznej wyliczenia co do kosztów pośrednich, zysku, stawek średnich wykazanych w bazie Intercenbud. Redukcja stawek nie została uzasadniona, a organ przedstawił dziesięciostronicową tabelę, której strona nie jest w stanie zrozumieć bez konsultacji ze specjalistą. Skarżąca nie zgadzała się również uznaniu, że stawki przyjęte przez stronę w kosztorysie powykonawczym nie są stawkami rynkowymi. Organ zastosował stawki roboczogodziny [...] zł, kosztów pośrednich w wysokości [...] % i stawki zysku [...] % wg. bazy Intercenbud. Zdaniem skarżącej taka ocena kosztorysu powykonawczego nie jest zgodna z przepisami. Zgodnie z tabelą wg. bazy Intercenbudu wskaźnik narzutu kosztów pośrednich robót ogólnobudowlanych wynosi [...] % . Nadto organ nie wziął pod uwagę warunków wykonania inwestycji, panującego bezrobocia w rejonie grójeckim. Skarżąca wskazywała, że organ w sposób błędny zastosował §5 ust.3 rozporządzenia, które stanowi, iż wysokość pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji innych niż wymienione w ust.1( tj. zakupu używanych maszyn i urządzeń oraz nabycia nieruchomości) jest określana na podstawie złożonej przez grupę faktury lub dokumentu o równoważnej wartości dowodowej. Na tej podstawie określenie wysokości kwalifikowanych kosztów pokrytych na zrealizowanie inwestycji, nie ma związku z zdefiniowaną w pkt 1 załącznika do rozporządzenia. Pojęcie kosztu kwalifikowanego jest pojęciem materialnoprawnym i jako takie nie ma nic wspólnego z wysokością kosztów kwalifikowanych stanowiących element stanu faktycznego. Skarżąca podnosiła, że przepis § 5 ust.3 w związku z §1 i 4 rozporządzenia pozwala uznać, że pomoc na pokrycie kwalifikowanych kosztów inwestycji jest przyznawana do kosztów budowy oraz rozbudowy budynków( kosztów kwalifikowanych zgodnie z pkt 1 i 3 załącznika )na podstawie kosztów poniesionych przez stronę, których udowodnienie powinno nastąpić poprzez złożenie faktury bądź dokumentów potwierdzających poniesienie tych kosztów. Faktura w ocenie skarżącej jest dowodem wiążącym dla organu w tej części w której dotyczy kosztów kwalifikowanych. Organ może kwestionować fakturę jako dowód określającego wysokość kosztów kwalifikowanych tylko w przypadku kiedy organ kwestionuje prawdziwość dokumentu lub zgromadził dowody, które wskazują na okoliczność, że strona poniosła koszty na realizację inwestycji w mniejszej wysokości niż wynika to z treści faktury. W niniejszej sprawie organ nie zakwestionował faktury jako dowodu potwierdzającego poniesienie kosztów. Z tego względu organ nie posiadał kompetencji do dalszego badania poniesionych kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy( por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 roku, syg. akt S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7). Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak też uregulowaniom prawa materialnego( por. wyrok NSA z 7 października 2002 roku, syg. akt II SA 2554/04, LEX nr 77 220). Odnosząc się do zarzutów skargi należy zauważyć, iż skarżąca stawia zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. W ocenie sądu podniesiony zarzut i wynikające z niego stanowisko nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. Faktycznie zgodnie z przywołanym przez skarżącą § 2 pkt 4 i 6 rozporządzenia z 16 grudnia 2008 roku plan dochodzenia do uznania zawiera obowiązek wskazania między innymi przedsięwzięć inwestycyjnych( inwestycji) realizowanych w poszczególnych latach oraz wysokość planowanych wydatków na realizację działań o których mowa w pkt 4. Wstępnie uznana grupa po realizacji inwestycji otrzyma pomoc finansową jeśli spełni warunki określone w §1 rozporządzenia wykonawczego z 17 czerwca 2009 roku. Inwestycje lub jej etap muszą być przede wszystkim ujęte w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za dany okres rozliczeniowy oraz muszą być zrealizowane. Potwierdzeniem spełniania warunków otrzymania pomocy finansowej o której mowa w § 1 rozporządzenia jest między innymi złożenie faktur albo dokumentu o równoważnej wartości dowodowej, potwierdzających wysokość poniesionych kosztów. Dla inwestycji budowlanej, która jest przedmiotem postępowania i sporu w niniejszej sprawie jest złożenie między innymi aktualnego kosztorysu sporządzonego, z zastosowaniem cen rynkowych, na podstawie obmiaru zrealizowanej inwestycji z jej potwierdzeniem przez osoby uprawnione do tego. Zatwierdzony plan dochodzenia do uznania, co prawda zawiera wysokość planowanych wydatków na realizację danej inwestycji, ale należy rozumieć go jedynie jako limit wydatków, które nie mogą zostać przekroczone. Nie oznacza to w żadnym stopniu ilości wydatków, które faktycznie zostały poniesione przez Grupę. Tym bardziej w ocenie sądu nie może to oznaczać, że kosztorys powykonawczy do którego złożenia jest zobowiązana Grupa ma tylko potwierdzać spełnienie warunków przyznania pomocy oraz potwierdzać, że budynek został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną zatwierdzony przez inspektora nadzoru lub kierownika budowy. W ocenie Sądu przepis § 5 ust.3 rozporządzenia wykonawczego należy odczytywać łącznie z § 2 ust.1 pkt 2 i pkt 4 lit. a – c) tego rozporządzenia. Warunkiem spełnienia przez Grupę warunków spełnienia do przyznania pomocy finansowej w przypadku wykonania robót budowlanych jest przedłożenie aktualnego kosztorysu sporządzonego z zastosowaniem cen rynkowych na podstawie obmiaru zrealizowanej inwestycji i potwierdzonej przez osoby uprawnione. Wystawione faktury są dokumentami finansowymi za wykonanie robót budowalnych wynikających z kosztorysu powykonawczego. Decyzje o zatwierdzeniu planu dochodzenia do uznania i o przyznaniu pomocy finansowej w tym znaczeniu są powiązane, że pomoc jest przyznawana do inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania oraz wysokość wydatków tam ustalona nie może zostać przekroczona. Oznacza to, że podmiot realizujący nie może wykonywać inwestycji, która odbiegała by rzeczowo i kosztowo od tego co zostało ustalone w zatwierdzonym planie. Nie oznacza to jednak, że organ wydając decyzję o przyznaniu pomocy nie ma podstaw do badania merytorycznego złożonego kosztorysu powykonawczego ponieważ limit wydatków został już wcześniej ustalony w decyzji o zatwierdzeniu planu dochodzenia. Nie można podzielić stanowiska skarżącej, iż kosztorys powykonawczy ma tylko potwierdzać spełnienie kwalifikalności kosztów zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia. Przepis § 2 ust.1 pkt 4 a) rozporządzenia wykonawczego jasno wskazuje, że winien być złożony aktualny kosztorys sporządzony z zastosowaniem cen rynkowych, na podstawie obmiaru zrealizowanej inwestycji. Jednocześnie należy zgodzić się ze stroną skarżącą, iż przepisy rozporządzenia wykonawczego mówią o cenach rynkowych realizacji inwestycji, a nie odsyłają do średnich cen rynkowych, co narusza wskazany w zarzutach skargi przepis § 2 ust.1 pkt 4 lit.a) i jego błędną wykładnię. Zdaniem Sądu należy podzielić postawiony zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3, art. 80, art. 84 k.p.a. w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego. Należy zauważyć, iż organ pierwszej instancji celem merytorycznej oceny prawidłowości sporządzenia kosztorysu powykonawczego powołał biegłego z zakresu kosztorysowania. Niewątpliwie materia kosztorysowania - poprawności formalnej i merytorycznej wymaga wiedzy specjalistycznej. Organ odwoławczy nie wykazał, że jego pracownicy dysponują taką wiedzą. Zatem w ocenie sądu kwestia prawidłowego wyliczenia nie jest kwestią prostych matematycznych wyliczeń i organ nie uzasadnił, że pracownicy organu w sposób wiarygodny dokonali weryfikacji kosztorysów powykonawczych. Nie odniesiono się do opinii biegłego. Nie można negować stanowiska organu, iż katalogi, cenniki, bazy cen katalogowych, między innymi Sekocendud, Intercenbud mogą być wykorzystywane do ocen kosztorysów powykonawczych. Należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku WSA w Warszawie syg. akt V SA/Wa 439/13 oraz NSA w sprawie II GSK 1106/14, iż jedyną i wystarczającą weryfikacją kosztorysu jest weryfikacja poprzez odniesienie się do katalogów Sekocenbud czy Intercenbud jest nieprawidłowa i należało uznać za niewystarczające. Na gruncie §2 ust.1 pkt 4 lit.a) rozporządzenia nie ma podstaw do utożsamiania ,, cen rynkowych ‘’ z cenami danego katalogu. Cena rynkowa jest odbiciem sytuacji na rynku i dla jej prawidłowego ustalenia przywołany katalog może być jednym z dowodów. Jak wynika z przeprowadzonych przez organ odwoławczy weryfikacji kosztorysów powykonawczych różne wartości ,, cen’’ rynkowych są przyjmowane przez inwestora, inne przez biegłego kosztorysanta przed organem pierwszej instancji, a jeszcze inne wartości przyjmują pracownicy organu odwoławczego uznając, że tylko wartości średnie z katalogu Intercenbudu są prawidłowe. Należy zgodzić się ze skarżącą, że przepis § 2 ust.1 pkt 4 lita) rozporządzenia wskazuje, iż kosztorys winien być sporządzony z ,, zastosowaniem cen rynkowych’’, a nie z zastosowaniem ,,średnich cen rynkowych’’. Zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. w sytuacji gdy wymagane są wiadomości specjalne organ może i powinien zwrócić się do biegłego o wydanie opinii. Należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że obowiązkiem organu jest zebranie i rozpatrzenie całości materiału dowodowego do czego zobowiązują przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W tym zakresie organ odwoławczy nie przeprowadził uzupełniającego dowodu z opinii biegłego celem wyjaśnienia kwestii prawidłowości sporządzenia kosztorysu powykonawczego pomimo, że wystąpiły zdecydowane rozbieżności pomiędzy wliczeniem inwestora, oceną prawidłowości sporządzenia kosztorysu przez biegłego oraz własną oceną prawidłowości sporządzenia kosztorysów powykonawczych dokonaną przez pracowników organu odwoławczego celem ustalenia ceny rynkowej wykonanych prac. W ocenie Sądu wobec tak znacznych rozbieżności proces weryfikacji winien być powtórzony przez organ administracji. Z tego też względu Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w części w której decyzja ta została zaskarżona tj. odmowy przyznania pomocy finansowej co do kwoty [...] zł. Organ ponownie rozpoznając sprawę jeszcze raz winien dokonać oceny kwalifikalności kosztów w części zakwestionowanej kwoty wyżej powołanej , odnieść się całokształtu dowodów zgromadzonych w sprawie, poddać je ponownej weryfikacji korzystając z pomocy specjalisty w zakresie kosztorysowania, z jednoczesnym uwzględnieniem, iż bazy cen katalogowych mogą stanowić jedną z płaszczyzn weryfikacji cen określanych jako rynkowe. Z uwagi na powyższe biorąc za podstawę art. 145 §1 pkt lit.c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.