VIII SA/Wa 496/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2010 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczenia z funduszu alimentacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta S. dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., dalej organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a., po rozpoznaniu odwołania K. Cz., dalej skarżąca, od decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r., wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta Sz. przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sz., dalej organ I instancji – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ ustalił, że wskazaną decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone skarżącej za okres od dnia [...] października 2009 r. do [...] grudnia 2009r., na mocy decyzji z dnia [...] września 2009 r., znak: [...] jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi. Kwotę nienależnie pobranego świadczenia ustalono w wysokości [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami, liczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia, które do dnia wydania decyzji wynoszą [...] zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że decyzją z dnia [...] września 2009r., przyznano skarżącej świadczenie z funduszu alimentacyjnego na okres od [...] października 2009r. do [...] września 2010 r. oraz, że świadczenie z funduszu alimentacyjnego przyznaje się na podstawie złożonego wniosku, do którego należy dołączyć zaświadczenie organu prowadzącego egzekucję stwierdzające bezskuteczność egzekucji. Tymczasem z zaświadczenia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Sz. wynika, że egzekucja alimentów przyznanych skarżącej jest skuteczna, a zatem świadczenie z funduszu alimentacyjnego nie mogło być przyznane. Dlatego też orzeczono o zwrocie świadczenia jako nienależnie pobranego. Od decyzji tej odwołała się skarżąca podnosząc, że skoro przyczyną wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia był brak zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji, to organ stwierdziwszy braki formalne wniosku powinien wystąpić o odpowiedni dokument, w tym przypadku do Komornika Sądowego w Sz., czego nie uczynił. Ponadto wskazała, że w okresie od [...] października 2009 r. do [...] grudnia 2009 r. otrzymywała jedynie świadczenie z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sz.. Nie otrzymywała natomiast żadnych świadczeń ściąganych przez komornika. W związku z tym, wystąpiła do Komornika Sądowego w Sz. o stosowne zaświadczenie. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę ponownie podniósł, iż decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...] i [...] stwierdzona została nieważność decyzji z dnia [...] września 2009 r. przyznającej skarżącej świadczenia z funduszu alimentacyjnego w kwocie [...] zł miesięcznie, na okres od [...] października 2009 r. do [...] września 2010 r., jak i decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...], uchylającej opisaną wyżej decyzję, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, iż od powyższych decyzji skarżąca nie złożyła wniosków o ponowne rozpatrzenie, w związku z czym decyzje te stały się ostateczne. Ponadto organ uznał, iż świadczenie z funduszu alimentacyjnego zostało przyznane wbrew zapisom art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tj. Dz. U. z 2009 r., Nr 1, poz. 7 ze zm. – dalej: "ustawa alimentacyjna"), gdyż z dołączonego do wniosku zaświadczenia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Sz. wynikało, że w okresie ostatnich dwóch miesięcy egzekucja alimentów należnych od J. Cz. na mocy wyroku sądowego była skuteczna. Okoliczność powyższa – zdaniem organu odwoławczego – przesądzała o braku uprawnień skarżącej do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, które zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy alimentacyjnej przysługują wyłącznie osobie uprawnionej, a więc osobie uprawnionej do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego, pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, którego egzekucja okazała się bezskuteczna. Organ odwoławczy wskazał także, iż w zaistniałej sytuacji pomimo nieotrzymania przez skarżącą, w okresie od [...] października 2009 r. do [...] grudnia 2009 r. świadczeń ściąganych przez komornika na podstawie tytułu wykonawczego, nie ma ona prawa do otrzymywania świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W sprawie wypłaty tych należności winna zwrócić się bezpośrednio do komornika sądowego. W skardze na decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, a także o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż świadczenie z funduszu alimentacyjnego pobierała stale i w sposób ciągły od [...] października 2007 r. do [...] września 2009 r., a podstawą ich przyznania była bezskuteczność egzekucji należności alimentacyjnych egzekwowanych od J. Cz. na mocy wyroku Sądu Okręgowego w R. z dnia [...] kwietnia 2007 r. Wskazała, iż MOPS w Sz. posiadał stosowną dokumentację w ww. sprawie, a zatem według niej nie można żądać zwrotu świadczenia, jeżeli organ spełniający świadczenia wiedział, że nie był do tego świadczenia zobowiązany. W ocenie skarżącej nie czuje się ona zobowiązana do zwrotu świadczeń wypłaconych i uznanych jako nienależnie pobrane, gdyż zgodnie z zaświadczeniem Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Sz., w okresie od [...] października 2009 r. do [...] grudnia 2009 r. nie otrzymywała, za pośrednictwem komornika żadnych kwot, czyli nie otrzymywała "podwójnych świadczeń alimentacyjnych". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. podtrzymując swoje rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie wniosło o jej oddalenie. Podniosło, iż skarżąca nie była uprawniona do świadczenia alimentacyjnego, gdyż decyzja o przyznaniu jej tego świadczenia została wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 134, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd, naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej p.p.s.a.. Skarga podlega uwzględnieniu. Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność wydanych decyzji w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 roku o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Organy rozpoznające sprawę uznały, że w świetle okoliczności faktycznych sprawy zachodzi podstawa do zastosowania przepisu art. 23 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 7 wymienionej wyżej ustawy. Zgodnie z przepisem art. 23 ust. 1 ustawy alimentacyjnej osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest zobowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami, zaś ust. 2 stanowi, że należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna. Z kolei art. 23 ust. 4 ustawy alimentacyjnej określa, iż nie wydaje się decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat, zaś ust. 5 stanowi, że kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami ustalone ostateczną decyzją podlegają potrąceniu z bieżąco wypłacanych świadczeń z funduszu. Egzegeza powyższych norm (art. 23 ust. 2 i 5 ustawy alimentacyjnej) prowadzi do wniosku, że w sprawie nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych wydaje się decyzję administracyjną, w której ustala się te należności, zaś odrębną decyzją orzeka się o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń (art. 23 ust. 4 ustawy alimentacyjnej). Zaś nienależnie pobrane świadczenie to, w myśl powołanego przez organy decyzyjne w podstawie prawnej wydanych w sprawie decyzji przepisu art. 2 pkt 7 ustawy alimentacyjnej świadczenie z funduszu alimentacyjnego: a) wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części, b) przyznane lub wypłacone w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia, c) wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia, d) wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty, e) wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 17 ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego, chyba, że zostały zwrócone zgodnie z przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zauważyć należy, że w ustawie alimentacyjnej uregulowano m.in. warunki nabywania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (art. 9 – art. 14), zasady i tryb postępowania w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń z funduszu alimentacyjnego (art. 15 – art. 21), postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (art. 23) oraz tryb zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego w razie zmiany okoliczności mających wpływ na prawo do owych świadczeń (art. 24). W ocenie Sądu przepis art. 24 ustawy alimentacyjnej ustanawia szczególny nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji administracyjnej wydanej w przedmiocie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego w razie wystąpienia określonych w nim przesłanek do zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W razie wystąpienia przesłanek z powyższego przepisu prawa organ winien najpierw wydać decyzję w przedmiocie zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego i dopiero po zakończeniu postępowania w sprawie zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji przyznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego, uruchomić kolejne zwykłe już postępowanie zmierzające do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, czyli postępowanie, o jakim mowa w art. 23 ustawy, a w ostatniej kolejności podejmować rozstrzygnięcie, o jakim mowa w art. 23 ust. 8 ustawy, to jest rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia owej należności na raty (podkreślenie Sądu). Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, iż organ I instancji w tym samym dniu, tj. [...] grudnia 2009 r. rozstrzygnął dwie sprawy administracyjne: o uchylenie prawomocnej decyzji i o ustalenie wysokości nienależnie pobranego świadczenia. Przy czym uprawomocnienie się pierwszej decyzji jest warunkiem koniecznym do wydania drugiej - bo tylko wtedy można stwierdzić, że świadczenie zostało pobrane nienależnie. Tymczasem organy orzekające w przedmiotowej sprawie trybu tego nie zachowały. Należy wskazać, że decyzjami wydanymi dopiero w dniu [...] marca 2010 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] września 2009 r. przyznającej skarżącej świadczenia z funduszu alimentacyjnego, jak i decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r., uchylającej opisaną wyżej decyzję, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wbrew twierdzeniu organu odwoławczego, od decyzji tych skarżąca złożyła wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy, w związku z czym decyzje te nie były ostateczne w dacie wydania zaskarżonej decyzji (tj. w dniu [...] kwietnia 2010 r.). W toku postępowania organy administracji publicznej zgodnie twierdziły, że w przedmiotowej sprawie skarżąca pobierała nienależnie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, wobec czego należało zastosować art. 23 ust. 1 ustawy alimentacyjnej, nakazujący w takich przypadkach orzeczenie zwrotu pobranych środków pieniężnych wraz z ustawowymi odsetkami. Podstawę faktyczną wydania decyzji miało stanowić prowadzenie skutecznej egzekucji przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu. W ocenie Sądu stanowisko to okazało się nietrafne. Kluczowe znaczenie w omawianej sprawie ma art. 2 pkt 2 ustawy alimentacyjnej, iż wspomniana bezskuteczność zachodzi co do zasady wtedy, gdy w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie udało się uzyskać pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych, jak również w sytuacji niemożności wszczęcia lub prowadzenia egzekucji alimentów przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu przebywającemu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (podkreślenie Sądu). Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (tj. z załączonego do wniosku o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji z dnia [...] września 2009 r.) wynika, iż egzekucja ta okazała się skuteczna, gdyż istnieje jedynie możliwość jej wszczęcia zgodnie z wskazanym art. 2 pkt 2 ustawy alimentacyjnej. Nadto w zaświadczeniu tym wskazano przyczyny powodujące bezskuteczność prowadzonego postępowania, tj. stwierdzono, iż dłużnik nie pracuje, nie otrzymuje stałych świadczeń, nie prowadzi działalności gospodarczej oraz nie posiada rachunku bankowego. Jednocześnie z zaświadczenia Komornika Sądowego w Sz. z dnia [...] stycznia 2010 r. wynika, iż w okresie od [...] stycznia 2009 r. do [...] grudnia 2009 r. skarżąca nie otrzymała żadnych kwot na poczet alimentów. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, iż zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Jednym z przepisów zapewniających realizację tej zasady jest art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Mając na uwadze, iż decyzję organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego i regulacji proceduralnych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy rozstrzygnięcia podlegają uchyleniu. Należy też mieć na uwadze, iż w rozstrzygnięciu organu I instancji nie wskazano w oparciu o jaką podstawę prawną świadczenie wypłacone skarżącej uznano za nienależne. Decyzja z [...] grudnia 2009 r. wymienia jedynie - oprócz art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i przepisów proceduralnych - przepis art. 2 pkt 7 cyt. wyżej ustawy z 7 września 2007 r. nie wyszczególniając, która z pięciu wymienionych niżej sytuacji – wskazanych w punktach a - e, zaistniała w przypadku skarżącej, co niewątpliwie stanowi uchybienie temu przepisowi, uniemożliwiając tym samym podjęcie przez skarżącą stosownej obrony. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku.