VIII SA/Wa 496/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] w R. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy J. stwierdza nieważność § 2 ust. 1 pkt 3, § 2 ust. 2 pkt 1 i 2, § 3, § 12, § 16 ust. 3, § 19 pkt 1, § 23 pkt 5 i § 26 załącznika do zaskarżonej uchwały. Rada Gminy [...] (dalej: Rada Gminy, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., zwana dalej: u.s.g.) oraz art. 4 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250, dalej: u.u.c.p.g.), w dniu [...]września 2016 r. podjęła uchwałę Nr [...]w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] (dalej: Regulamin, uchwała). Skargę na powołaną uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy [...] w [...], zarzucając istotne naruszenie: 1) art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Konstytucja RP) w związku z 4 ust. 2 u.u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej: a) w § 2 ust 1 pkt 3 polegające na zobowiązaniu właścicieli nieruchomości do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego na bieżąco, podczas gdy określenie częstotliwości wykonywania tego typu obowiązku nie zostało przewidziane w obowiązkach uregulowanych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.u.c.p.g.; b) w § 2 ust 2 pkt 1 polegające na zobowiązaniu właścicieli nieruchomości do utrzymania nieruchomości położonych wzdłuż ciągu komunikacyjnego (chodników, dróg) w stanie nieutrudniającym bezpiecznego korzystania z pasa drogowego, podczas gdy ustawodawca nie upoważnił rady gminy do określania stanu, w jakim nieruchomość ma być utrzymywana; c) w § 3 polegające na wskazaniu, że mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami oraz poza warsztatami mogą być wykonywane jedynie na terenie własnej nieruchomości, określenie zakresu napraw, a także wkroczenie w sferę regulacji cywilnej, tzw. prawa sąsiedzkiego z art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1145, dalej: k.c.); d) w § 12 polegające na zobowiązaniu właścicieli nieruchomości do ustawiania pojemników i innych urządzeń na odpady komunalne w miejscach łatwo dostępnych, zarówno dla ich użytkowników jak i dla pracowników przedsiębiorcy odbierającego odpady, w sposób niepowodujący uciążliwości dla mieszkańców nieruchomości oraz sąsiednich nieruchomości, co stanowi wkroczenie w sferę regulacji cywilnej, tzw. prawa sąsiedzkiego z art. 144 k.c.; e) w § 16 ust. 3 polegające na wskazaniu, że szczelny zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomowe oczyszczalnie muszą być zlokalizowane w sposób umożliwiający dojazd do nich pojazdu asenizacyjnego przedsiębiorcy w celu ich opróżnienia, podczas gdy w delegacji określonej w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. ustawodawca nakazał jedynie określenie warunków rozmieszczenia pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, natomiast powyższe warunki nie dotyczą zbiorników bezodpływowych; f) w § 19 pkt 1 polegające na zobowiązaniu osób utrzymujących zwierzęta domowe do wyprowadzanie psów na tereny użyteczności publicznej i tereny przeznaczone do wspólnego użytku tylko na smyczy, a w przypadku psów ras uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny również w kagańcu, podczas gdy generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, bez uwzględnienia ich cech i innych uwarunkowań, jest nadmierną restrykcją nałożoną na właścicieli psów mogącą prowadzić do niewłaściwego traktowania zwierzęcia, zwłaszcza w przypadku zwierzęcia starego czy chorego; g) w § 23 pkt 5 polegające na zobowiązaniu osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie do przekazywania padłych zwierząt odpowiednim firmom, podczas gdy problematyka postępowania z padłymi zwierzętami jest uregulowana w innych aktach prawnych; 2) § 118 w związku z § 137 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908, dalej: Z.t.p.) poprzez częściowe powtórzenie i zmodyfikowanie w § 2 ust. 2 pkt 2 normy art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g., 3) art. 87 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wskazanie w § 26, że w sprawach nieobjętych regulaminem stosuje się przepisy u.u.p.c.g. oraz inne obowiązujące w tym zakresie przepisy. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 ust 1 pkt 3 i ust 2 pkt 1 i 2, § 3, § 12, § 16 ust 3, § 19 pkt 1, § 23 pkt 5 i § 26 zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie uznając, że w niniejszej sprawie można mówić co najwyżej o nieistotnym naruszeniu prawa przy uchwalaniu zakwestionowanych przepisów Regulaminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Z treści art. 40 ust. 1 u.s.g. wynika, że gmina ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze na podstawie upoważnień ustawowych. Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, oba publ. cbosa). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że uchwała Rady Gminy stanowi akt prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez Prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 u.u.c.p.g., który upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony) 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w nim jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. mają charakter obligatoryjny i wyczerpujący; nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2006 r., II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z 23 października 2007 r., II SA/Rz 59/07; wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., II SA/Ol 513/17, wszystkie wyroki publ. CBOSA). Postanowienia regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Takie wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 30 września 2009 r., II OSK 1077/09, publ. CBOSA). Wyjaśnić w tym miejscu również należy, że według Zasad techniki prawodawczej w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (por. § 118 w związku z § 137 Z.t.p.). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez akt prawa miejscowego (w tym wypadku uchwałę rady gminy) jest niedopuszczalna i uznawana w orzecznictwie za naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2014 r., II SA/Łd 515/15, wyrok WSA w Warszawie z 10 sierpnia 2017 r., VIII SA/Wa 265/17, wszystkie wyroki publ. CBOSA). Słusznie zatem Prokurator podniósł, że obowiązek uprzątnięcia na bieżąco błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, wskazany w § 2 ust. 1 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, został ustanowiony z przekroczeniem delegacji ustawowej, ponieważ określenie częstotliwości wykonywania tego typu obowiązku nie zostało przewidziane w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.u.c.p.g. Tak samo obowiązek ujęty w § 2 ust. 2 pkt 1 załącznika do Regulaminu został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w ww. przepisie, ponieważ ustawodawca nie upoważnił rady gminy do określania sposobu usuwania odpadów i zanieczyszczeń z nieruchomości oraz stanu, w jakim nieruchomość ma być utrzymywana (por. wyroki WSA w Poznaniu: z 14 sierpnia 2019 r., IV SA/Po 365/19, publ. CBOSA, z 9 października 2013 r., IV SA/Po 741/13, publ. Lex nr 1382988, wyrok WSA w Gdańsku z 11maja 2011 r., II SA/Gd 244/11, publ. Lex nr 795646). Z kolei w § 2 ust. 2 pkt 2 załącznika do Regulaminu doszło do istotnego naruszenia § 118 w związku z § 137 Z.t.p. poprzez częściowe powtórzenie art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g. i wskazanie, że właściciel nieruchomości zobowiązany jest do przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. Zasadą prawną jest bowiem, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowi przepis prawa powszechnie obowiązujący. Działanie wbrew tej zasadzie narusza porządek prawny w stopniu istotnym. Należy liczyć się wówczas z tym, że powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej bądź częściowej zmiany intencji prawodawcy. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.u.c.p.g. Rada Gminy nie była również upoważniona do ograniczenia w § 3 Regulaminu możliwości mycia pojazdów tylko do terenu własnej nieruchomości, ani też do wprowadzenia ograniczenia co do zakresu dokonywanych napraw poza warsztatami naprawczymi tylko do drobnych napraw związanych z bieżącą eksploatacją pojazdów, co świadczy o przekroczeniu delegacji ustawowej (por. wyrok WSA w Warszawie z 24 października 2017 r., VIII SA/Wa 197/17, publ. CBOSA). Sformułowanie, zgodnie z którym zezwala się wyłącznie na dokonywanie drobnych napraw pojazdów, przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP), naruszając jednocześnie sformułowany w § 6 Z.t.p. wymóg m.in. precyzji tekstu aktu normatywnego, gdyż posługuje się niedookreślonym pojęciem "drobnych" napraw. Tymczasem zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna być sformułowana w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 czerwca 2019 r., II SA/Gd 80/19, publ. CBOSA, wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12, publ. Lex nr 1291950). Ponadto uzależnienie w § 3 pkt 2 Regulaminu możliwości mycia i napraw pojazdów od braku uciążliwości dla osób korzystających z nieruchomości sąsiednich i środowiska wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego, zawartą w art. 144 k.c. Zgodnie z tym przepisem właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Obowiązek właścicieli nieruchomości do ustawiania pojemników na odpady komunalne w sposób niepowodujący uciążliwości dla mieszkańców nieruchomości sąsiednich, zawarty w § 12 Regulaminu, również stanowi nieuprawnione wkroczenie w sferę regulacji prawa sąsiedzkiego (art. 144 k.c.), a tym samym przekroczenie delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.u.c.p.g. W delegacji ww. przepisu u.u.c.p.g. ustawodawca nakazał określenie warunków rozmieszczenia pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, natomiast warunki te nie dotyczą zbiornika bezodpływowego, co do którego stosowną regulację zawarł organ w § 16 ust. 3 Regulaminu, wykraczając poza upoważnienie ustawowe. Ponadto, jak zasadnie wskazał Prokurator, warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać zbiorniki bezodpływowe na nieczystości ciekłe i ich usytuowanie na działce budowlanej określają przepisy § 34 - § 38 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015 r. poz. 1422). W § 19 pkt 1 Regulaminu Rada Gminy zobowiązała osoby utrzymujące zwierzęta domowe do wyprowadzania psów na tereny użyteczności publicznej i na tereny przeznaczone do wspólnego użytku tylko na smyczy, a w przypadku psów ras uznanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny również w kagańcu. W ocenie Sądu przepis ten określił dodatkowe obowiązki osób trzymających zwierzęta domowe, przekraczając tym samym delegację ustawową z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. oraz zasadę proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Rada Gminy nie jest upoważniona do nałożenia na właścicieli psów obowiązku bezwzględnego wyprowadzania psów na smyczy (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/17, publ. Lex nr 2352608, wyrok WSA w Poznaniu z 24 marca 2016 r., IV SA/Po 981/15, wyrok WSA w Warszawie z 19 października 2017 r., VIII SA/Wa 280/17, oba publ. CBOSA). Poza tym generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras uznanych za agresywne także w kagańcu, niezależnie od ich cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych (por. wyrok NSA z 13 września 2012 r., II OSK 1492/12, publ. Lex nr 1971175, wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2019 r., II SA/Gd 748/18, publ. CBOSA, wyrok WSA w Warszawie z 4 października 2017 r., VIII SA/Wa 214/17,publ. CBOSA). Prawidłową redakcją przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, a wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (vide: A.Jezierska-Markocka, M. Markocki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 42, wyrok WSA w Gdańsku z 18 września 2019 r., II SA/Gd 121/19, publ. CBOSA). Brak takich rozróżnień w § 19 pkt 1 Regulaminu dyskwalifikuje wskazaną normę. Dodatkowo w tym przepisie organ wprowadził nieprecyzyjne, nieostre pojęcie dotyczące psów "zachowujących się w sposób agresywny". Taka redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na obywatela egzekwowalny obowiązek nie pozwala na jasne i niebudzące wątpliwości prawidłowe jego zastosowanie (por. wyrok WSA w Gdańsku z 12 czerwca 2019 r., II SA/Gd 43/19, publ. CBOSA). Za wadliwy, bo uchwalony z przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.u.c.p.g., należy uznać również przepis § 23 pkt 5 Regulaminu, zobowiązujący utrzymujących zwierzęta gospodarskie do zapewnienia przekazywania padłych zwierząt uprawnionym firmom. Rację ma Prokurator, że problematyka postępowania z padłymi zwierzętami została uregulowana w innych aktach prawnych, np. w art. 22 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2019 r. poz. 1239), art. 11 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2017 r. poz. 1840) oraz w przepisach u.u.c.p.g.: art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. c, art. 3 ust. 2 pkt 15 czy art. 5 ust. 4 (por. również wyroki WSA: w Gdańsku z 26 listopada 2013 r., II SA/Gd 553/13, w Poznaniu z 27 listopada 2014 r., IV SA/Po 646/14 oraz z 7 października 2015 r., IV SA/Po 576/15, wszystkie wyroki publ.CBOSA). Sąd podziela również zarzut skargi naruszenia zasady hierarchii źródeł prawa zawarty w § 26 Regulaminu, z którego wynika, że w sprawach w nim nieuregulowanych stosuje się przepisy u.u.c.p.g. oraz inne obowiązujące w tym zakresie przepisy. Takie brzmienie przepisu może sugerować, że normy aktu prawa miejscowego mają prymat nad regulacjami ustawowymi. Jednak na podstawie art. 87 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 22 maja 2019 r., II SA/Go 148/19, wyrok WSA w Warszawie z 22 sierpnia 2019 r., VIII SA/Wa 425/19, wszystkie publ. CBOSA). Mając powyższe wywody na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, eliminując z obrotu prawnego zakwestionowane w skardze przepisy Regulaminu jako istotnie naruszające prawo. Polemiczne stanowisko Rady Gminy w tym zakresie, zawarte w odpowiedzi na skargę, nie znajduje potwierdzenia w uregulowaniach prawnych wskazanych w niniejszym uzasadnieniu i potwierdzonych szerokim orzecznictwem sądów administracyjnych.