VIII SA/Wa 498/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Owsińska -Gwiazda, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z [...]marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika [...]Urzędu Celno-Skarbowego w [...]z [...]sierpnia 2020 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]na rzecz P. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 31 marca 2021r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. (dalej: "Dyrektor IAS" lub "organ odwoławczy"), na podstawie art. 233 § 1 pkt 1, art. 13 § 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1325 ze zm.; dalej: "Op", "Ordynacja podatkowa"), art. 24 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 4 pkt 1 lit. f), art. 26 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz. U. z 2020 r., poz. 859; dalej: "ustawa o SENT"), po rozpatrzeniu odwołania P. S.(dalej: "skarżący" lub "strona") utrzymał w mocy decyzję Naczelnika [...]Urzędu Celno - Skarbowego w [...] (dalej: "Naczelnik MUCS" lub "organ I instancji") z 31 sierpnia 2020 r. (nr [...]) w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł w związku z podaniem niezgodnie ze stanem faktycznym danych dotyczących numeru zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w zgłoszeniu [...]. Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Funkcjonariusze [...]Urzędu Celno-Skarbowego w [...] 5 stycznia 2019r., w [...]przy ul. [...], przeprowadzili kontrolę pojazdu o nr rej. [...]. W wyniku kontroli zgłoszenia [...] (dalej: "zgłoszenie SENT"), w którym zadeklarowano przewóz 1280 litrów smarów (kod CN 3403) ustalono, że w rubryce numer zezwolenia drogowego wpisano "NIE WYMAGANE", natomiast kierujący pojazdem okazał w czasie kontroli wypis z licencji dotyczącej międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy wystawionej na [...], ul. [...]. Z kontroli sporządzono protokół. Następnie, postanowieniem z 31 stycznia 2020 r. (doręczonym stronie 5 lutego 2020r.) Naczelnik [...]UCS wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej w związku z nieprawidłowościami w trakcie przewozu towaru objętego zgłoszeniem [...], zakończone wydaniem powołanej na wstępie decyzji z 31 sierpnia 2020r. nakładającej na skarżącego, na podstawie art. 26 ust. 1-2 i 5, art. 24 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 5 ust. 4 pkt 1 lit. f) ustawy o SENT karę pieniężną w wysokości 10.000 zł w związku ze zgłoszeniem niezgodnie ze stanem faktycznym, danych dotyczących numeru zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. W odwołaniu od tej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie obowiązku zapłaty kary, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, skarżący postawił zarzuty naruszenia: art. 24 ust. 3 ustawy SENT w zw. z art. 10 ust. 1-2 ustawy z dnia 11 czerwca 2019 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r., poz. 1292) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, że organ nie zastosował przewidzianego odstąpienia od wymierzenia kary z uwagi na interes publiczny; organ dokonał zawężającej i nieaktualnej w świetle przepisów ustawy o SENT, a także art. 10 ustawy Prawo przedsiębiorców interpretacji pojęcia "interesu publicznego", skutkiem czego nałożył na skarżącego karę, podczas gdy w niniejszej sprawie zastosowanie ma wykładnia "interesu publicznego" oparta o zasadę proporcjonalności, która nakazuje odstąpienie od wymierzenia kary aktualna w świetle ustawy o SENT, jak również naruszenia art. 121 § 1 wraz z art. 122 Ordynacji podatkowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na automatycznym i bezrefleksyjnym nałożeniu kary na skarżącego, w sytuacji kiedy z postępowania wynikało, że braki dotyczące zgłoszenia SENT skarżącego mają znamiona braków formalnych uzupełnianych; brak w zgłoszeniu SENT dotyczył bowiem numeru licencji przewoźnika, który to numer został bezpośrednio na etapie kontroli podany urzędnikom. Dyrektor IAS, wskazaną na wstępie i zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z 31 marca 2021 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Naczelnika [...]UCS. Na wstępie przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, wnioski i argumentację odwołania, jak również określił ramy prawne sprawy, powołując przepisy ustawy o SENT, która reguluje zasady systemu monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów (art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 9, art. 13 ust. 7 pkt 1). Dodał, że organ I instancji wydał swoją decyzję na podstawie ustaleń z kontroli drogowej przeprowadzonej przez funkcjonariuszy, które zostały zawarte w protokole z kontroli z 5 stycznia 2019r. W wyniku kontroli zgłoszenia [...], w którym zadeklarowano przewóz 1280 litrów smarów o kodzie CN 3403 ustalono, że w rubryce numer zezwolenia drogowego wpisano "NIE WYMAGANE", natomiast kierujący pojazdem okazał w czasie kontroli licencję nr [...] (wypis) dotyczącą międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy wystawioną na firmę [...], ul. [...]. Powyższe stanowi naruszenie przez przewoźnika przepisu art. 5 ust. 4 pkt 1 lit. f) ustawy o SENT, a w konsekwencji podstawy do nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 2 w wysokości 10 000 zł. Jednocześnie, zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie wystąpiły okoliczności przewidziane w treści art. 24 ust. 1a powołanej ustawy (zmniejszenie kary), gdyż ujawnione nieprawidłowości nie były wynikiem oczywistego błędu. Tym samym, realizując przewóz po drodze publicznej towaru objętego systemem monitorowania, pojazdem, którego dopuszczalna masa całkowita wynosi powyżej 3,5 tony (tak jak w przedmiotowej sprawie), przewoźnik miał obowiązek posiadać zezwolenie, zaświadczenie lub licencję (w zależności od charakteru tego przewozu), a numer powyższego dokumentu winien wpisać do zgłoszenia SENT. Przewoźnik w niniejszej sprawie poprzez dokonanie wpisu w polu numer zezwolenia drogowego o treści "NIE WYMAGANE" zgłosił dane niezgodne ze stanem faktycznym, naruszając przepis art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT. Dyrektor IAS zauważył przy tym, że sama strona nie kwestionuje faktu naruszenia przepisów ustawy SENT. Twierdzi jednak, że naruszenie powstało wskutek błędu, co w ocenie organu odwoławczego (popartego powołanym orzecznictwem sądowo-administracyjnym) nie ma znaczenia dla odpowiedzialności przewoźnika w świetle przepisów ustawy SENT. Tym samym, wszystkie zarzuty odwołania Dyrektor IAS uznał za nieuzasadnione i przedstawił szczegółowo własne stanowisko w tym zakresie. Odwołał się przy tym do poglądów prawnych prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zauważył, że w świetle powołanych przepisów ustawy o SENT, w przypadku ujawnienia nieprawidłowości, o których mowa w tych przepisach nałożenie na przewoźnika kary jest obligatoryjne i następuje niezależnie od przyczyny naruszenia ww. obowiązków przez podmioty wskazane w ustawie. Zdaniem Dyrektora, brak było również podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej ze względu na ważny interes przewoźnika lub interes publiczny. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie wystąpiły bowiem przesłanki "ważnego interesu podmiotu" lub "interesu publicznego", o których mowa w art. 24 ust. 3 ustawy o SENT (zob. str. 7- 19 decyzji tego organu). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, występując o uchylenie decyzji organów podatkowych obydwu instancji i zwrot kosztów postępowania, skarżący postawił zarzuty naruszenia przepisów: - art. 122, 187 Op w zw. z art. 10 Prawa przedsiębiorców poprzez nałożenie na kontrolowanego podczas jednej kontroli dwóch kar administracyjnych, w sytuacji gdy w istocie obydwa zgłoszenia dotyczyły tego samego towaru, będącego na tym samym pojeździe, przeznaczonego dla jednego odbiorcy pod tym samym adresem co wskazuje, iż należna była jedna kara administracyjna; - art. 122, 187, 191 Op w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy SENT poprzez dokonanie niewłaściwej analizy skutków ekonomicznych dot. zapłaty kary i jej ekonomicznej dolegliwości dla skarżącego. Organ bowiem w decyzji wskazał, że zapłata 10 000 zł nie będzie stanowić dolegliwości finansowej dla skarżącego, podczas gdy skarżący w trakcie kontroli został ukarany dwukrotnie w dwóch oddzielnych decyzjach przez organ karami łącznie 20 000 zł; - art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o SENT poprzez błędną wykładnię ww. przepisu w zakresie dot. danych niezgodnych ze stanem faktycznym i błędne przyjęcie przez organy, że danymi niezgodnymi ze stanem faktycznym są dane dotyczące numeru licencji przewoźnika, podczas gdy przewoźnik w zgłoszeniu SENT wpisał NIEWYMAGANE; - art. 24 ust. 3 ustawy o SENT poprzez błędną jego interpretację w zakresie dotyczącym zawężającej wykładni pojęć ważnego interesu publicznego i interesu podatnika, bazującej na profiskalnej wykładni godzącej w zasady proporcjonalności. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor IAS wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "ppsa"), stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. Nr 2021, poz. 137), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) ppsa). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w świetle wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Dyrektor IAS utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z 31 sierpnia 2020 r., nakładającą na skarżącego, prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...]jako przewoźnika, na podstawie art. 26 ust. 1-2 i 5, art. 24 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 5 ust. 4 pkt 1 lit. f) ustawy o SENT karę pieniężną w wysokości 10.000 zł w związku ze zgłoszeniem niezgodnie ze stanem faktycznym, danych dotyczących numeru zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Organy nie dopatrzyły się przy tym podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu, postanowieniem z 31 stycznia 2020 r. wydanym na podstawie art. 165 § 2 i § 4 Ordynacji podatkowej oraz art. 26 ust. 5 ustawy o SENT, w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami w toku przeprowadzonej 5 stycznia 2019r. kontroli drogowej środka transportu, należącego do skarżącego wykonującego transport drogowy towaru objętego ustawą o SENT. Powyższe postanowienie zostało skarżącemu doręczone w dniu 5 lutego 2020 r. Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, wskazać zatem należy, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej na skarżącego została wydana z naruszeniem art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej. W okolicznościach niniejszej sprawy doszło bowiem do przedawnienia prawa do wszczęcia i prowadzenia w tej sprawie postępowania. Z treści postanowienia z dnia 31 stycznia 2020 r. o wszczęciu postępowania wynika bowiem, iż postępowanie zostało wszczęte na podstawie art. 165 § 2 i § 4 Op w związku ze stwierdzeniem wykonywania przez skarżącego przewozu towaru podlegającego monitorowaniu w oparciu o przepisy ustawy o SENT w sytuacji, gdy w zgłoszeniu zamiast numeru licencji wpisano "NIE WYMAGANE", to jest wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 6 ust. 3 pkt 1 lit. f ustawy o SENT, o czym wiedzę organ I instancji powziął podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 5 stycznia 2019 r. Jak wynika z akt podatkowych, z kontroli, o której mowa został sporządzony protokół, który znajduje się w aktach administracyjnych. Zdaniem Sądu wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie w przypadku doręczenia postanowienia o wszczęciu postępowania po upływie terminu 6 miesięcy od dnia kontroli należało uznać za niedopuszczalne. Zgodnie z art. 26 ust. 5 ustawy o SENT w zakresie nieuregulowanym w ustawie, do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Wobec tego, iż ustawa o SENT nie zawiera żadnych regulacji dotyczących wszczęcia postępowania, z uwagi na treść art. 26 ust. 5 ustawy o SENT, w sprawie znajduje odpowiednie zastosowanie art. 165b § 1 Op. Art. 165b § 1 Op ma zastosowanie w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów z uwzględnieniem modyfikacji, wynikających z faktu, że mamy do czynienia z inną kontrolą niż kontrola podatkowa i inną sprawą niż sprawa podatkowa, rozstrzyganą przez właściwe organy. "Odpowiednie" stosowanie przepisów nie ma jednolitego charakteru i zależnie od przedmiotu regulacji może mieć miejsce zastosowanie danej regulacji wprost albo z modyfikacjami, lub też przepisy te nie mogą mieć zastosowania głównie z uwagi na charakter regulacji. Przy uwzględnieniu ww. modyfikacji zasadne jest zatem stwierdzenie, że termin wskazany w art. 165b § 1 Op jest w pełni wiążący, gdyż jego odpowiedniemu zastosowaniu nie sprzeciwia się charakter sprawy ani metoda regulacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt II GSK 1124/21). Przyjąć zatem należy, że ustawodawca ograniczył termin, w którym uruchomione może być postępowanie administracyjne w sprawie stanowiącej rezultat kontroli w przedmiocie przestrzegania przepisów ustawy o SENT. Upływ tego terminu należy traktować jako bezwzględną przeszkodę do wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego, opisywaną w nauce także jako ujemną przesłankę procesową, blokującą dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego, a w przypadku jego uruchomienia – obligującą do umorzenia procesu (zob. M. Cieślak [w:] S. Waltoś (red.) Marian Cieślak. Dzieła wybrane, t. II, Polska procedura karna. Podstawowe założenia teoretyczne, Kraków 2011, t. 2, s. 353; T. Grzegorczyk, J. Tylman, Polskie postępowanie karne, Warszawa 2014, s. 176, A. Marciniak (w:) W. Broniewicz, I. Kunicki, A. Marciniak, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 2016, s. 232 – 235, Z. Resich/J. Lapierre (w:) J. Lapierre, J. Jodłowski, Z. Resich, T. Misiuk-Jodłowska, K. Weitz, Postępowanie cywilne, Warszawa 2016, s. 70 – 74). Wskazać zatem wypada, że skoro kontrola w rozpoznawanej sprawie miała miejsce i zakończyła się w dniu 5 stycznia 2019 r., to najpóźniej 5 lipca 2019 r. można było wszcząć postępowanie administracyjne w tej sprawie. Dodać należy, że o skuteczności wszczęcia postępowania decyduje doręczenie postanowienia o wszczęciu postępowania, co wynika z art. 165 § 4 Op, na który powołuje się organ I instancji w wydanym w tym przedmiocie postanowieniu. W świetle powyższych wywodów, postępowanie w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej, wszczęte w niniejszej sprawie z urzędu postanowieniem Naczelnika [...]Urzędu Celno-Skarbowego w [...]z dnia 31 stycznia 2019 r., zostało wszczęte w dniu 5 lutego 2020 r., to jest po upływie 6 miesięcy od dnia przeprowadzenia kontroli drogowej towarów, co miało miejsce w dniu 5 stycznia 2019 r. Z uwagi na fakt, że wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie, ze wskazanych wyżej przyczyn formalnych było niedopuszczalne, poza rozważaniami Sądu pozostały zarzuty skargi, kierowane co do istoty sprawy, jako bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ppsa, rozpoznając sprawę na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, orzekając o powyższym w punkcie 1 wyroku. Uznając, że w niniejszej sprawie nie było możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego i nałożenia kary pieniężnej, Sąd w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 145 § 3 ppsa umorzył postępowanie administracyjne. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2, art. 209 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Wskazana w punkcie 3 wyroku kwota 2.217 zł, obejmuje 400 zł uiszczonego wpisu stosunkowego od skargi, 1.800 zł wynagrodzenia radcy prawnego oraz 17 zł opłaty od pełnomocnictwa.