VIII SA/Wa 498/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), , Protokolant starszy specjalista Ilona Obara, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi Rady Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 30 maja 2025 r. nr: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości na rzecz gminy oddala skargę. Syg. akt VIII SA/Wa 498/25 Uzasadnienie Rada Gminy J. w dniu 29 kwietnia 2025 roku podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości na rzecz Gminy J.. Rada Gminy wyraziła zgodę na nabycie prawa użytkowania wieczystego działki gruntu oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem [...] o powierzchni 0,5548 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym [...] W.B., dla której Sąd Rejonowy w G. V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] wraz z istniejącymi budynkami wzniesionymi na tej nieruchomości, których wartość została określona w operacie szacunkowym, za kwotę nie wyższą niż 1 500 000 zł( § 1) oraz nieruchomość zostanie przeznaczona na potrzeby Gminy jako magazyn oraz wykonywanie innych ustawowych zadań własnych Gminy( § 2). W uzasadnieniu uchwały, podniesiono że uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust.2 pkt 9 lit.a) ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym( DZ.U z 2024 roku, poz. 1465 ze zm. dalej u.s.g.) według którego przepisu do wyłącznej właściwości rady gminy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Przedmiotem uchwały jest wyrażenie zgody na odpłatne nabycie przez Gminę J. nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkami wraz z budowlami, urządzeniami i infrastrukturą przynależną do nieruchomości, oddanej w użytkowanie wieczyste, oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,5548 ha, położonej w w. B. dla której Sąd Rejonowy w G. prowadzi księgę wieczystą nr [...], za kwotę nie wyższą niż 1 500 000 zł. Na nieruchomości znajdują się wzniesione : budynek magazynowy, warsztatowo – biurowy z zapleczem socjalnym o łącznej powierzchni około 700 m² i powierzchni użytkowej 618 m². Teren przy zabudowaniach został częściowo utwardzony nawierzchnią betonową oraz kostką brukową. Nieruchomość posiada ogrodzenie z siatki metalowej z bramą wjazdową oraz została wyposażona we wszystkie media. Prawo użytkowania przedmiotowej nieruchomości przysługuje do roku 2102 M. L. , która zgłosiła zamiar jego sprzedaży. Nabycie nieruchomości oraz stanowiących odrębny przedmiot własności budynków wzniesionych przez użytkownika wieczystego nastąpi ze środków przeznaczonych na ten cel. Wartość nieruchomości została w operacie określona na kwotę 1 450 000 zł. Nieruchomość zostanie przeznaczona na potrzeby gminy jako magazyn oraz świadczenie innych ustawowych zadań własnych gminy. Wojewoda M. działając na podstawie art. 91 w związku z art. 86 u.s.g. wydał w dniu 30 maja 2025 roku, nr [...] rozstrzygnięcie nadzorcze w którym stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy J. z dnia 29 kwietnia 2025 roku w sprawie wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości na rzecz Gminy J.. Organ nadzoru ocenił, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem w sposób istotny i nie może zostać w obrocie prawnym. Zdaniem organu przede wszystkim należało zauważyć, że z zapisów księgi wieczystej wynika, iż właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Gmina J.. Taki stan prawny powoduje, że niemożliwe jest nabycie przez gminę ani prawa użytkowania wieczystego działki gruntu( § 1 uchwały) ani nieruchomości gruntowej( jak zapisano w uzasadnieniu), gdyż gmina jest stroną umowy o użytkowanie wieczyste i jednocześnie właścicielem nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste. To powoduje zdaniem Wojewody, że nie może nabyć odpłatnie prawa użytkowania wieczystego, ani nabyć za odpłatnością własności rzeczy, której jest właścicielem ponieważ takie zobowiązanie byłoby sprzeczne ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem prawa( w tym wypadku prawa własności nieruchomości), nie korzysta z ochrony( art. 5 i art. 387 ustawy z 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny( DZ.U z 2024 roku, poz. 1061 dalej jako k.c.). Zgodnie z zapisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami( DZ.U z 2024 roku, poz. 1061 dalej jako u.g.n.) użytkowanie wieczyste wygasa z upływem okresu ustalonego w umowie albo na skutek rozwiązania umowy przed upływem tego okresu, użytkownikowi wieczystemu przysługuje wynagrodzenie za wzniesione przez niego lub nabyte na własność budynki i inne urządzenia( art. 33 ust.2 u.g.n.). Ustawa o gospodarce nieruchomościami precyzyjnie wskazuje procedurę zakończenia umowy o użytkowanie wieczyste i sposób rozliczenia finansowego za budynki i inne urządzenia. Organ nadzoru zwracał uwagę, że zapisy uchwały nie pozwalają na jednoznaczne określenie, na jakie działania Rada wyraziła zgodę – czy na nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, czy na nabycie nieruchomości. Niejasność i niezrozumiałość regulacji powoduje zdaniem organu niemożność jej akceptacji w obrocie prawnym z uwagi na redakcję zapisów uchwały. Organ nadzoru zwracał uwagę na inne wadliwości podjętej uchwał. Z zapisów powołanej księgi wieczystej wynika, że nieruchomość jest obciążona hipoteką umowną na rzecz jednego z banków. Uchwała ani uzasadnienie nie odnoszą się do tej kwestii. Nadto organ podnosił, że uchwała podjęta w reżymie art. 18 ust.2 pkt 9 lit.a) u.s.g. nie może zawierać ustalenia ceny i przeznaczenia przedmiotu nabycia jak przewidziano w § 1 in fine oraz § 2 uchwały). Kwestia ta jest jednoznacznie przesądzona w orzecznictwie sądów administracyjnych. Skargę na rozstrzygniecie nadzorcze wniosła Rada Gminy J.. Rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucała: - naruszenie art. 91 ust.1 u.s.g. oraz art. 33 u.g.n. poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem, - błędne ustalenie, że Gmina zamierza nabyć rzeczy, których jest właścicielem, podczas gdy z treści uchwały, treści księgi wieczystej nieruchomości wynika jednoznacznie, że właścicielem budynków jest użytkownik wieczysty, a cena nabycia obejmuje wartość tych budynków, zgodnie z operatem szacunkowym. Z tych też względów skarżąca wnosiła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie zwrotu kosztów postepowania. Skarżąca podnosiła, że umowa użytkowania wieczystego może zostać rozwiązana w ramach swobody umów( art. 353 ¹ k.c.). Strony umowy mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jej treść lub cel nie sprzeciwiały się naturze stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Skarżąca wskazywała, że sposób rozwiązania umowy użytkowania wieczystego określony w art. 33 u.g.n. jest konstrukcją podstawową. Użytkowanie może wygasnąć również z innych przyczyn, nieujętym w powołanym przepisie, w szczególności w wyniku konfuzji, czyli przejścia użytkowania wieczystego na właściciela gruntu. Konfuzja następuje również zarówno wówczas gdy prawo użytkowania wieczystego zostanie nabyte przez właściciela gruntu, jak i w sytuacji gdy użytkowni wieczysty nabędzie prawo własności gruntu. Wniosek co do wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego wywodzi się również z art. 247 k.c., który przewiduje, że ograniczone prawo rzeczowe wygasa, jeżeli przejdzie na właściciela rzeczy obciążonej albo jeżeli ten, komu prawo takie prawo przysługuje, nabędzie własność rzeczy obciążonej . Wskutek dokonanej konfuzji prawo użytkowania wieczystego wygasa. Tym samym konfuzja znajduje swój normatywny wyraz w art. 247 k.c. w związku z art. 32 u.g.n. Tym samym konfuzja znajdzie zastosowanie wówczas gdy użytkowanie wieczyste obciążające nieruchomość przejdzie w całości na właściciela tej nieruchomości albo użytkownik wieczysty nabędzie własność nieruchomości obciążonej. Regulacje prawne nie przewidują w jaki sposób gmina ewentualnie miałaby ,, wynagrodzić ‘’ użytkownikowi wieczystemu fakt, że zgodził się on na rozwiązanie umowy przed upływem okresu jej trwania. Kwestia ta podlega zasadzie swobody umów, przy zachowaniu przez gminę przepisów dotyczących finansów publicznych. Zdaniem skarżącej treść uchwały jest jednoznaczna, co do woli Rady ponieważ wskazuje że wyraziła ona zgodę na nabycie przez Gminę J. prawa użytkowania wieczystego działki oznaczonej w ewidencji numerem [...], o powierzchni 0,5548 ha, położonej w W. B., dla której Sąd Rejonowy w G. prowadzi księgę wieczystą nr [...]wraz z istniejącymi budynkami wzniesionymi na tej nieruchomości. Posłużenie się w uzasadnieniu uchwały pojęciem ,, nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkami wraz z budowlami, urządzeniami i infrastrukturą techniczną przynależną do nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste’’ jest tożsame w rozumieniu prawnym z treścią § 1 uchwały. W ocenie skarżącego wskazanie w zaskarżonej uchwale kwoty maksymalnej do zapłaty użytkownikowi wieczystemu nie stanowi naruszenia kompetencji organu wykonawczego, gdyż wynika ona z wartości wskazanej przez rzeczoznawcę i nie stanowi polecenie zakupu za określoną kwotę, a jedynie górną granicę dopuszczalnej ceny nabycia. Podobnego naruszenia nie stanowi również wskazanie, że nieruchomość będzie przeznaczona na cele magazynowe i wykonywania zadań własnych gminy. Wchodzący w skład nieruchomości budynek magazynowy może być wykorzystany wyłącznie na cele magazynowe, natomiast zapis, że nieruchomość zostanie wykorzystana zgodnie z zadaniami własnymi gminy jest pojęciem obejmującym wszystkie aspekty funkcjonowania gminy i nie ogranicza kompetencji wójta. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko a zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako nieuzasadniona nie została uwzględniona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Do zakresu kognicji WSA należą sprawy skarg organów jednostki samorządu terytorialnego (dalej również jako j.s.t.) na rozstrzygnięcia nadzorcze, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Sposób w jaki sąd uwzględnia skargę ustala art. 148 p.p.s.a. Na jego mocy, sąd uwzględniając skargę j.s.t. na akt nadzoru uchyla ten akt. Skarga Rady Gminy w J. została oparta na art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. W świetle tej regulacji rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze - art. 98 ust. 3 u.s.g. W ramach kontroli zgodności z prawem aktu nadzoru nad działalnością organów jednostki samorządu terytorialnego, sąd administracyjny obowiązany jest odpowiedzieć na pytanie, czy zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała narusza prawo i czy jest to takie uchybienie, które powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Z tej przyczyny normą kompetencyjną umożliwiającą wyeliminowanie wojewodzie przedmiotowej uchwały z obrotu prawnego jest art. 91 ust. 1 u.s.g. Przy czym dostrzec należy, że ustawodawca wyraźnie limituje możliwość stwierdzenia nieważności uchwały zastrzegając, że do takiego rozstrzygnięcia może prowadzić wyłącznie takie naruszenie zasad lub trybu jego sporządzania, które osiąga stopień "istotności". Wydając rozstrzygnięcie nadzorcze wojewoda, w jego uzasadnieniu musi zatem wykazać nie tylko sam fakt naruszenia prawa w kontekście treści naruszonych jego zdaniem przepisów u.g.n. ale także przedstawić przekonującą argumentację, uzasadniającą wniosek, że naruszenie to miało charakter niebagatelny, poważnie negatywnie obciążający akt organu stanowiącego. Jedynie istotne naruszenie zasad wskazanych w ww. przepisach lub trybu procedowania uchwały, będzie motywować do wkroczenia w chronioną przez Konstytucję RP samodzielność samorządu gminy poprzez wydanie aktu nadzoru. Naruszenia prawa nie mające takiego charakteru będą przesądzać o nielegalności działania nadzorczego wojewody. W ten sposób Sąd musi dokonać pośredniej kontroli aktu organu jednostki samorządu terytorialnego (patrz. szerz. R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008 r., s. 233 i nast.). W niniejszej sprawie wzorcem kontroli zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały były przepisy u.s.g. (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) i u.g.n. (art. 33 ust.1). Na podstawie tych regulacji, organ nadzoru zarzucił Radzie Gminy naruszenie prawa uznając, iż właściciel gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nie może nabyć prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków wzniesionych przez użytkownika wieczystego, gdyż Gmina J. jest właścicielem gruntu i była stroną umowy użytkowania wieczystego. Taka umowa byłaby sprzeczna ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem prawa. Zarzucił też przekroczenie kompetencji Rady Gminy wynikających z art. 18 ust.2 pkt.9 lit.a) u.s.g. poprzez określenie ceny nabycia oraz przeznaczenia zakupionych budynków wzniesionych przez użytkownika wieczystego. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż niedopuszczalna jest umowa nabycia prawa użytkowania wieczystego wraz z budynkami wzniesionymi na gruncie przez właściciela gruntu w tym przypadku gminę J.. Organ nadzoru dopatrywał się w takiej umowie sprzeczności ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem prawa. Argumentował, że kwestie wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego reguluje przepis art. 33 u.g.n. Skarżąca kwestionowała takie stanowisko i w tym zakresie Sąd podziela zarzut skargi. Należy zgodzić się ze skarżącą, że użytkowanie wieczyste może wygasnąć z innych przyczyn niż wskazanych w art. 33 u.g.n. Może wygasnąć w wyniku wywłaszczenia, czy w wyniku konfuzji, czyli przejścia użytkowania wieczystego na właściciela wraz z własnością znajdujących się na tym gruncie budynków i urządzeń, czy też nabycia prawa własności nieruchomości przez użytkownika wieczystego.. Taka umowa może być zawarta w związku z treścią art. 353 ¹ k.c - w ramach swobody umów. Konfuzja praw znajduje swój normatywny wyraz w art. 247 k.c. w związku z art. 32 u.g.n. Jeśli chodzi o hipotekę umownej obciążającej przedmiotowe użytkowanie wieczyste, to Sąd podziela stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w sprawie II CSK 205/13, że nabycie prawa użytkowania wieczystego przez właściciela gruntu nie spowoduje wygaśnięcia hipoteki umownej gdyż doszłoby do naruszenia praw osób trzecich. Sąd Administracyjny w części podziela stanowisko organu nadzorczego, iż doszło jednak do niezgodności postanowień uchwały z przepisami prawa, z art. 18 ust.2 pkt.9 lit.a) u.s.g w tym w szczególności związania organu wykonawczego ceną( górną granicą) za jaką ma zostać nabyte użytkowanie wieczyste wraz z własnością budynków wzniesionych przez użytkownika wieczystego oraz określeniem sposobu wykorzystania i przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości. Wskazanie górnej granicy ceny nabycia, też ogranicza i wiąże Wójta co do ceny nieruchomości. Tak samo Rada Gminy nie miała podstaw do wskazywania sposobu przeznaczenia budynków wzniesionych przez użytkownika wieczystego. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. w pierwszej kolejności należy wskazać, że z treści art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. jednoznacznie wynika, iż gospodarowanie mieniem gminnym należy do kompetencji wójta. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a in fine u.s.g. wprowadza ograniczenie polegające na konieczności uzyskania zgody rady gminy do dokonania czynności w sprawie majątkowej gminy, przekraczającej zakres zwykłego zarządu w zakresie zasad nabywania nieruchomości, w tym przypadku użytkowania wieczystego i własności budynków wzniesionych przez użytkownika wieczystego Oznacza to, że uchwała rady gminy winna ograniczać się jedynie do tego, czy rada wyraża zgodę na zakup oznaczonej nieruchomości. Uchwała taka powinna zawierać treści aprobujące, a nie imperatywne. Tym samym rada gminy nie jest chociażby uprawniona do określenia ceny (wartości) nieruchomości, która ma stanowić przedmiot umowy cywilnoprawnej. Zawarcie umowy nabycia użytkowania wieczystego i własności budynków wzniesionych przez użytkownika wieczystego, poprzedzone określeniem jej warunków, należy do kompetencji - w niniejszej sprawie – Wójta Gminy J. i w sytuacji ich zawarcia w uchwale stanowi istotne naruszenia prawa – art. 18 ust.2 okt 9 lit.a) w związku z art. 91 ust.1 u.s.g. Żaden przepis szczególny, w nawiązaniu do treści art. 18 ust.2 pkt.9 lit.a) nie przyznaje Radzie Gminy prawa do ustalania zasad lub warunków nabycia nieruchomości( użytkowania wieczystego) przez gminę. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust.1 u.s.g. orzekł jak w sentencji.