VIII SA/Wa 499/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Protokolant referent stażysta Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2010 r. sprawy ze skargi G. T. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2009 rok 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie na rzecz skarżącego G. T kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Syg. akt VIII SA/Wa 499/10 Uzasadnienie Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 roku Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W., biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez G.T. w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 roku wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. w sprawie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2009 rok. Organ wydał decyzję w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. G.T. złożył w dniu [...] maja 2009 roku wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2009, z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na podstawie § 5 ust.2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania ,, Wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania(ONW) objętej planem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007 -2013 (DZ.U z 2009 roku, nr 40, poz. 329, ze zm. dalej jako rozporządzenie). Do wniosku dołączono umowę dzierżawy działki nr [...]. W przedmiotowym wniosku zgłoszono działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha – do przyznania pomocy finansowej w ramach ONW, strefa nizinna I. Pismem z dnia [...] sierpnia 2009 roku skarżący został wezwany do złożenia wyjaśnień w zakresie nieścisłości złożonego wniosku. Według organu suma powierzchni działek rolnych, powierzchni niezgłoszonej oraz zalesionej deklarowanych na działce ewidencyjnej o identyfikatorze [...] jest większa od sumarycznej powierzchni dopuszczalnych typów użytków( uprawnionych do uzyskania jednolitej płatności obszarowej) występujących na tej działce ewidencyjnej. Identyfikatory działek rolnych są zadeklarowane na niepoprawnej działce ewidencyjnej B. Powierzchnia działki B jest większa od powierzchni największego spójnego obszaru, uprawnionego do uzyskania jednolitej płatności obszarowej. W dniu [...] października 2009 roku skarżący w odpowiedzi na wezwanie złożył korektę wniosku, w której podtrzymał deklarację powierzchni działki rolnej B – [...] ha. Wraz z korektą zainteresowany złożył oświadczenie, iż na działce nr [...] położonej w miejscowości P. gmina P. użytkuje rolniczo [...] ha. W dniu [...] grudnia 2009 roku organ I Instancji wydał decyzję nr [...], w której odmówił stronie przyznania płatności ONW na 2009 rok. Organ ustalił powierzchnię w oparciu o dane informacji geograficznej GIS/LPIS zgromadzone w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli. Ustalono, że powierzchnie działek wynoszą: - A – powierzchnia deklarowana [...]ha- powierzchnia stwierdzona [...]ha - B- powierzchnia deklarowana [...]ha – powierzchnia stwierdzona [...]ha Łączna powierzchnia wykluczona z płatności [...]ha. W dniu [...] grudnia 2009 roku skarżący złożył odwołanie od decyzji organu I Instancji. Skarżący podnosił, że nie zgadza się z pomiarem działki nr [...], która jego zdaniem, obecnie po usunięciu zakrzaczenia jest uprawiana rolniczo. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę podniósł, że powierzchnia referencyjna ustalana jest w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady(WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 roku ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (DZ.Urz. WE L 30 z 31 stycznia 2009 roku, str. 16) jednakże ustalona powierzchnia uprawniona powinna spełniać wymogi rozporządzenia. Zgodnie zaś z § 2 rozporządzenia płatność ONW przyznaje się rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit.a rozporządzenia nr 73/2009, zwanego dalej rolnikiem: 1) który zobowiązał się do przestrzegania wymagań, o których mowa w: a)art.14 ust.2 tiret drugi rozporządzenia Rady(WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 roku w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej(EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia( DZ.Urz. WE L 160 z 26.06.1999, str. 80, z póź. zm. DZ.Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz.3, t. 25, str. 391, z póź. zm.); b) art. 37 ust.2 rozporządzenia Rady(WE) nr 1689/2005 z dnia 20 września 2005 roku w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich( EFRROW)( DZ.Urz. UE L z 21 października 2005 roku, str. 1 z póź. zm.) 2) jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez rolnika działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, lub ich części, położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej obszarami ONW, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2c rozporządzenia 73/2009, zgodnie z wymogami utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zgodnej z normami ochrony środowiska, wynosi co najmniej 1 ha; 3) do położonej na obszarach ONW powierzchni działek rolnych lub ich części, wynoszącej nie więcej niż 300 ha; 4) jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwanym dalej ,,numerem ewidencyjnym’’; 5) jeżeli są przestrzegane wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z przepisami art. 50 i art. 50a rozporządzenia Rady(WE) nr 1687/2005 z 20 września 2005 roku w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) Organ podnosił, że ustalenie powierzchni uprawnionej do przyznania płatności odbywa się w oparciu o ortofotomapę. Powierzchnia ewidencyjno- gospodarcza wyznaczana jest zatem różnicą powierzchni całkowitej działki ewidencyjnej i powierzchni działki niepodlegajacej płatnościom ONW, np. wody, zadrzewienia, zakrzewienia, rowy w obrębie działki o szerokości powyżej 2 m, Inn. Powierzchnia ewidencyjno- gospodarcza powstaje poprzez odjęcie od pola odniesienia pól zagospodarowania nieuprawnionych do przyznania płatności: siedlisk, terenów komunikacyjnych, lasów, terenów zurbanizowanych, wód, terenów zadrzewionych i zakrzaczonych oraz innych terenów na których nie jest prowadzona działalność rolnicza. W wyniku ponownych pomiarów ustalono, że powierzchnia uprawniona do przyznania płatności obszarowej na działce ewidencyjnej nr [...] wynosi [...] ha ( zawyżenie deklaracji [...] ha), powierzchnia uprawniona do przyznania płatności obszarowej na działce ewidencyjnej nr [...] wynosi [...] ( zawyżenie o [...]ha). Łącznie stwierdzono zawyżenie powierzchni zadeklarowanej o [...]ha. Wyniki pomiarów dokonane w postępowaniu odwoławczym potwierdzają wyniki uzyskane przez organ I Instancji. Powierzchnia deklarowana do przyznania jednolitej płatności obszarowej z wniosku skarżącego wynosiła [...]ha. Powierzchnia stwierdzona, ustalona w oparciu o system informacji geograficznej wyniosła [...]ha. Organ wskazywał, że na mocy art. 21 ust.3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków EFR na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich( DZ.U z 2007 roku nr 64, poz. 427 ze zm. dalej jako ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutek prawny. Zdaniem organów wobec wyników pomiarów działek rolnych, dokonanych w przewidziany przepisami prawa sposób, oraz tego, że G.T. nie przedstawił dowodów potwierdzających, iż stan faktyczny w sprawie jest odmienny od ustalonego przez organy administracji, to dokonana ocena jest prawidłowa. Załączony zaś do odwołania przez skarżącego wypis z rejestru gruntów działki nr [...] nie zawiera informacji odnośnie powierzchni uprawnionej na tej działce do przyznania płatności ONW na rok 2009 ( tj. powierzchni utrzymanej zgodnie z normami w roku 2009). W związku z tym różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wyniosła [...]%. Na podstawie art. 16 ust.1 i 4 rozporządzenia Komisji(WE) nr 1975/2006 z 7 grudnia 2006 roku( DZ.Urz. UE L 368 z 23 grudnia 2006 roku, str.74 ze zm.) w związku z art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 roku( DZ.Urz. L 141 z 30 kwietnia 2004 roku, str. 18 ze zm.) jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany we wniosku przekracza obszar stwierdzony, który spełnia warunki określone w zasadach stwierdza różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wynosi powyżej 30 % zatwierdzonego obszaru, za przedmiotowy rok nie przyznaje się żadnej pomocy. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł G. T.. W uzasadnieniu skargi podnosił, że ustalenia faktyczne organu co do powierzchni działki nr [...] zostały dokonane w oparciu o ortofotomapę z 2003 roku. Podnosił, że w dniu [...] września 2008 roku zawarł on umowę dzierżawy tej działki, która była w dużej części zakrzaczona. Po wykarczowaniu starych drzew owocowych i krzaków zaczął uprawiać pole o powierzchni [...] ha. Taką też powierzchnię zgłosił do przyznania jednolitej płatności obszarowej. Po wydaniu negatywnej decyzji przez organ I Instancji wnosił o dokonanie pomiarów na gruncie. Przedmiotowy wniosek nie został przez organ uwzględniony. W ocenie skarżącego organ błędnie ustalił powierzchnię działki nr [...] posługując się nieaktualnymi danymi wynikającymi z ortofotomapy. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Należy w pierwszej kolejności zauważyć, że postępowanie w sprawie przyznania płatności jest szczególnym postępowaniem administracyjnym, do którego w kwestiach nieuregulowanych mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowiąc w art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, iż organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art.7 k.p.a. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art.77 k.p.a. Stosownie do powyższego przepisu k.p.a., na organ nałożony został obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przy czym ten obowiązek należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Podstawą odmowy przyznania płatności dla skarżącego była przeprowadzona kontrola administracyjna, która stwierdziła, że powierzchnia uprawniona do przyznania płatności obszarowej na działce ewidencyjnej nr [...], położonej w miejscowości P. wynosiła [...]ha( zawyżenie deklaracji o [...]ha), a powierzchnia uprawniona do przyznania płatności obszarowej na działce ewidencyjnej nr [...], położonej w miejscowości P. wynosiła [...]ha( zawyżenie o [...]ha). Łączne zawyżenie powierzchni wyniosło [...]ha. Art. 30 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich stanowi, że w zakresie określonym w przepisach, o których mowa w art.1, agencja płatnicza oraz podmioty wdrażające przeprowadzają kontrole, w tym kontrole na miejscu i wizytacje, przy czym w przypadku kontroli operacji, o których mowa w art.12 ust. 1 pkt 1 lit.b, stosuje się przepisy tytułu II części II rozporządzenia Komisji(WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 roku ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Komisji(WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich( DZ.Urz. UE L 368 z 23 grudnia 2006 roku, str. 74, z póź. zm.) W świetle przepisu art.7 wyżej powołanego rozporządzenia przepisy art. 2 ust.10, art.22, art.23 oraz art.9, art.18, art.21, art.25 ust.1 rozporządzenia(WE) nr 796/2004 stosuje się mutatis mutandis. Zgodnie z przepisem art. 23 rozporządzenia nr 796/2004 kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami na jakich przyznawana jest pomoc raz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Pojęcie kontroli administracyjnej określa art. 11 ust.1 Rozporządzenia Komisji(WE) nr 1975/2006, które stanowi, że ,,przeprowadza się kontrole administracyjne wszystkich wniosków o wsparcie i wniosków o płatność; kontrole te obejmują wszystkie elementy, których kontrola za pomocą za pomocą środków administracyjnych jest możliwa i stosowana. Procedury zapewniają rejestrację podjętych działań kontrolnych, wyników weryfikacji i środków administracyjnych podjętych w odniesieniu do rozbieżności’’ Skarżący G.T. został wezwany przez organ do złożenia wyjaśnień co do wykrytych nieścisłości, a w szczególności wyjaśnienia dlaczego powierzchnia działki rolnej B jest większa od powierzchni największego spójnego obszaru, uprawnionego do uzyskania jednolitej płatności obszarowej. W udzielonym wyjaśnieniu skarżący podtrzymał deklaracje zawarte we wniosku obszarowym, a składając odwołanie wnosił o przeprowadzenie kontroli na miejscu w przedmiocie ustalenia powierzchni uprawnionej do otrzymania płatności. W ocenie Sądu organ w swoich ustaleniach powołując, że nie cała powierzchnia działki nr ewidencyjny [...] była utrzymana zgodnie z normami w roku 2009 wskazuje na dokonane pomiary. Organ w zaskarżonej decyzji wskazywał, że dowodem przesądzającym o trafności zajętego stanowiska co do powierzchni uprawnionej do dopłaty, a więc stanu działki w kontekście jej kultury rolnej były odczyty na obrazie ortofotomapy. Opieranie się na tym środku dowodowym co do zasady jest prawidłowe. Dowód taki jednak nie identyfikuje bezwarunkowo każdego stanu faktycznego na danej działce. Obowiązkiem organu jest bowiem zebranie i ocena materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 k.p.a. Związanie tą zasadą następuje również w postępowaniu określonym w ustawie o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego. W przedmiotowej sprawie organy powołując się na odczyt z ortofotomapy nie załączają jej wydruków, które pozwalałyby na weryfikację stanowiska organu. Nadto organ nie odniósł się do stanowiska skarżącego, który wnosząc o przeprowadzenie kontroli na miejscu kwestionował aktualność zapisów ortofotomapy. Organ nie wskazał na jaką datę były dokonywane pomiary, co pozwala uznać, że ustalania w tym zakresie są ustaleniami dowolnymi, których Sąd w ramach postępowania instancyjnego nie jest w stanie zweryfikować. Usuwanie zakrzaczeń przez skarżącego na przedmiotowej działce nie może być automatyczną podstawą do wykluczenia z płatności poprzez uznanie złej kultury utrzymania działki. Organ aby mógł wydać decyzję o odmowie przyznania płatności ONW winien ponad wszelką wątpliwość wykazać, że w ustalonym stanie faktycznym, skarżący nie spełnia przesłanek z art. 2 rozporządzenia. Mając na uwadze powyższe, skład orzekający w sprawie uznał, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownym postępowaniu mając na względzie art. 2 rozporządzenia w związku z art.21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, organy stojąc na straży praworządności, winny dokonać ustaleń po rozpatrzeniu całego materiału dowodowego. Organ powołując się na dane z systemu, co do obszaru uprawnionego do przyznania płatności, winien zaprezentować materiał dowodowy, który jednoznacznie przesądzi o trafności zajętego stanowiska, zwłaszcza że skarżący podnosił zarzut błędnego określenia obszaru uprawnionego na działce [...] do przyznania płatności. Następnie po dokonaniu wskazanych ustaleń, organy winny wydać rozstrzygnięcie, które będzie w sposób przekonujący uzasadnione zgodnie z zasadami zawartymi w art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Z tego też względu biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach oparto na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.