VIII SA/Wa 5/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Asesor WSA Artur Kot, Protokolant Michał Sikorski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi J.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] nr [...]; 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Syg. akt VIII SA/Wa 5/08 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...], znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego ( DZ.U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zmianami), dalej jako k.p.a., po rozpoznaniu odwołania J.N., od decyzji Prezydenta Miasta R, nr [...] z dnia [...], ustalającej sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez Z. i D. Ż, pod nazwą – budowa budynku mieszkalno- handlowo- biurowego z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach oznaczonych nr ewid. 28, 29/3 i 62 przy ulicy Z. w R. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ ustalił, że decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu wniosku Z. i D. Ż. ustalono sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą – budowa budynku mieszkalno-handlowo- biurowego z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach oznaczonych nr ewid. 28, 29/3 i 62 przy ulicy Z. w R. W uzasadnieniu decyzji organ I Instancji podnosił, że spełnione zostały łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Od decyzji tej odwołali się J.N., I.N. i S.N. podnosząc, że nie wyrażają zgody aby na działkach sąsiadujących z ich nieruchomością budowano kolejny market wielkopowierzchniowy wraz z brzydką częścią mieszkaniową. Podnosili, że otrzymali decyzję bez załącznika graficznego. W ocenie organu odwoławczego stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym( DZ.U. nr 80, poz. 717 ze zmianami), dalej jako ustawa, ustalenie warunków zabudowy w formie decyzji administracyjnej następuje w przypadku braku planu miejscowego. Z uwagi, iż na terenie zamierzonej inwestycji miejscowy plan nie obowiązuje, dlatego zasadnym było rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji administracyjnej. Wydanie decyzji pozytywnej uzależnione jest od łącznego spełnienia warunków określonych przepisem art. 61 ust. 1 -5 ustawy. Ocenę spełniania powyższych warunków zawiera analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednym z istotnych warunków analizy jest ocena, czy inwestycja spełnia warunki w tzw. " kontynuacji funkcji ‘’. Z ustaleń analizy wynika, że tereny w obrębie obszaru analizowanego, zakreślono zgodnie z obowiązującymi przepisami wykonawczymi do ustawy w części graficznej analizy. W obszarze analizowanym przeważa zabudowa mieszkaniowa i usługowa. Istniejące budynki posiadają różną wysokość i formę architektoniczną. Zamierzona inwestycja to budynek mieszkalno- handlowo- biurowy, który swoją formą nawiązywać będzie do zabudowy w terenie. Działka, na której ma powstać budynek posiada dostęp do drogi publicznej – ulicy Z. i W. Teren wokół działek jest terenem budowlanym w pełni uzbrojonym. W ocenie organu odwoławczego, zostały spełnione przesłanki do wydania pozytywnej decyzji w tej sprawie. Stosownie zaś do art. 53 ust. 4 ustawy wydanie decyzji uzależnione jest od dokonania jej uzgodnienia z organami wymienionymi w tym przepisie. W tej sprawie zachodziła tylko potrzeba uzgodnienia decyzji z zarządcą drogi. Ponieważ organem właściwym do wydania decyzji jest Prezydent Miasta R., który jest jednocześnie zarządcą drogi, to z tego powodu nie było potrzeby dokonywania uzgodnienia z tym organem. W ocenie organu odwoławczego za stronę postępowania administracyjnego można było uznać tylko J.N.. Z postępowania wyjaśniającego wynika, że S.N. – współwłaściciel działki nr 27 nie żyje. Skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej powoduje jej wadę prawną. Jednakże ten fakt, zdaniem organu nie miał wpływu na wynik sprawy. Decyzję bowiem otrzymała jego małżonka – również współwłaściciel działki o numerze ewidencyjnym 27 i ona została uznana za stronę postępowania, której służyło prawo do odwołania się od decyzji. Pozostałe osoby odwołujące się nie wykazały interesu prawnego, bowiem nie mają uregulowanego prawa własności do tej działki. Nadto organ odwoławczy podnosił, że projektowany budynek nie jest sklepem wiekopowierzchniowym, lecz budynkiem mieszkalno- handlowym z częścią biurową. Jak wynika z załączonej do akt części graficznej wniosku będzie on nawiązywał do istniejącej zabudowy w terenie, w którym przeważają budynki mieszkalne z częścią handlową w parterach. Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem odwołującej się, iż nie miała możliwości zapoznania się z całością akt sprawy. Otrzymała ona od organu zawiadomienie o możliwości zapoznania się z całością materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym również załączników i map. Skargę na decyzję organu odwoławczego złożyła J.N., w której wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi podnosiła, że w toku postępowania administracyjnego wielokrotnie składała pisemne sprzeciwy i uwagi do planowanej inwestycji. Argumentowała, że zamierzona inwestycja to obiekt o powierzchni zabudowy 935,4 m², gdzie powierzchnia sprzedaży stanowi 588 m², powierzchnia magazynowa 141,58 m² i powierzchnia pomocnicza 111,22², budowana na terenie przeznaczonym dla budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego, a sąsiadująca bezpośrednio z jej działką. Jej zdaniem projektowana zabudowa, w żaden sposób nie będzie nawiązywać do zabudowy w tym terenie. W jej ocenie jest to rażące pogwałcenie art.59 ust. 1 ustawy. J.N. w swojej skardze podniosła, że przedmiotowa inwestycja nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej. Planowany zjazd do inwestycji pozostaje w sprzeczności z opinią Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji z dnia 7 września 2007 roku. Również planowana inwestycja narusza przepisy prawa budowlanego, gdyż zjazd na działkę nr 62 od strony ulicy Z. jest nielegalny i niezgodny z prawem, co przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 lutego 2007 roku, syg. akt OSK 377/06. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga J.N. zasługuje na uwzględnienie, choć nie z powodów podnoszonych w skardze. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych [ DZ.U. nr 153 , poz.1269 ] oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a. [ DZ.U. nr 153, poz.1270, ze zmianami], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art.134 § 1 p.p.s.a., Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola zgodności z prawem decyzji administracyjnej nie może zostać przeprowadzona przez sąd dowolnie, a w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może, bowiem eliminować potrzebę ustalania zaistnienia innych wad, co ma niewątpliwy wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej wojewódzkich sądów administracyjnych. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji ( i postępowania, które ją poprzedziło) z punktu wodzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji. Dopiero po stwierdzeniu, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta nieważnością, sąd administracyjny może przystąpić do badania ewentualnego istnienia pozostałych wad orzeczenia. W następnej kolejności wojewódzki sąd administracyjny powinien przeprowadzić kontrolę przestrzegania przepisów o postępowaniu administracyjnym (w zakresie określonym postanowieniami art.145 § 1 pkt 1 lit. b i c). W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały dostatecznie wyjaśnione, uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżone decyzje są zgodne z prawem, a w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy[ por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 1981 roku, SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz.7]. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego( art. 145 § 1 pkt 1 lit.b) p.p.s.a) i z tego względu zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji. Uczestnikami postępowania administracyjnego w przedmiocie zagospodarowania terenu i ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji – budowa budynku mieszkalno- handlowo- biurowego z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach o numerach ewidencyjnych 28, 29/3 i 62 przy ulicy Z. w R., powinni być również współwłaściciele działki nr 27, położonej w obrębie oddziaływania projektowanej inwestycji J.N. I S.N.. Jak wynika z odpisu aktu zgonu S.N. zmarł w dniu 20 marca 2007 roku. Tak więc w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji S.N. już nie żył. Według przepisu art. 922 § 1 kodeksu cywilnego prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób stosownie do przepisów kodeksu cywilnego. Z tego względu decyzja organu administracji publicznej nie mogła być do niego skierowana, a uczestnikami postępowania i adresatami decyzji powinni być również spadkobiercy po S.N. Jak wynika z akt sprawy uczestnikami postępowania w niniejszej sprawie nie byli spadkobiercy po zmarłym S.N. W takiej sytuacji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. służyłoby im prawo do wznowienia postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu nie można podzielić stanowiska organu odwoławczego, iż fakt skierowania decyzji do osoby nieżyjącej- S.N. w niniejszym postępowaniu nie miał wpływu na wynik sprawy, ponieważ decyzję otrzymała jego małżonka – współwłaściciel nieruchomości, a inne osoby, które złożyły odwołanie nie wykazały interesu prawnego do występowania w sprawie w charakterze uczestników. To organ administracji winien ustalić spadkobierców po zmarłym S.N. i do nich winien skierować decyzję wydaną w niniejszym postępowaniu. Z wyżej przywołanych przepisów wynika, że prawa majątkowe przechodzą z mocy prawa na spadkobiercę z momentem śmierci spadkodawcy. Należy zauważyć, iż organ nie przeprowadził postępowania celem ustalenia spadkobierców po zmarłym współwłaścicielu nieruchomości, choć S.N. wskazywał, że spadkobiercami są – żona J.N., syn S.N. i córka G.K. Z tego też względu stanowisko organu uznające tylko jako stronę J.N. jest pozbawieniem uprawnień przysługujących w toku postępowania administracyjnego spadkobiercom S.N. W ocenie Sądu postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie winno toczyć się z udziałem spadkobierców po S.N. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania z przyczyn określonych w art.145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a i jest to niezależne od tego czy miało to wpływ na wynik sprawy. Wobec zaistnienia w niniejszym postępowaniu przesłanki do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I Instancji. Z tego też względu w zaistniałej sytuacji, zdaniem Sądu nie zachodziła potrzeba poddawania kontroli zaskarżonej decyzji, co do przestrzegania przez organy administracji publicznej norm prawa materialnego, bo taka kontrola jest dokonywana, gdy nie zostały naruszone przepisy o postępowaniu administracyjnym. Z tego względu biorąc za podstawę art. 145 § 1pkt 1 lit.b), w związku z art.135 p.p.s.a. orzeczono, jak na wstępie. Na podstawie art.152 p.p.s.a. orzeczono o wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.