VIII SA/Wa 5/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2011 r. sprawy ze skargi I. D., S. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] października 2010 roku, nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego ( DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a.) po rozpatrzeniu zażalenia I. i S. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 roku, nr [...], odmawiające wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 roku, nr [...] stwierdzającego uchybienie przez I. i S. D. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2008 roku nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Podstawą wydania postanowienia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2008 roku nr [...] stwierdził uchybienie przez I. i S. D. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2008 roku, nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lipca 2010 roku, nr [...] odmówił wznowienia, na wniosek I. i S. D. postępowania zakończonego postanowieniem z dnia [...] maja 2008 roku, nr [...]. I. i S. D. wnieśli w ustawowym terminie zażalenie na to postanowienie. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienie [...] Wojewódzkiego Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 roku odpowiada prawu, co uzasadnia utrzymanie go w mocy. Organ zauważył, że zażalenie na postanowienie wnosi się w terminie 7 dni od doręczenia( art. 141 § 2 k.p.a.). Skarżący odebrali postanowienie organu stopnia wojewódzkiego w dniu [...] sierpnia 2010 roku, co potwierdza zwrotne poświadczenie odbioru, zaś zażalenie( zatytułowane jako odwołanie) nadali w dniu [...] sierpnia 2010 roku. Organ wskazuje, że postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawiera błędne pouczenie o terminie wniesienia zażalenia, zakreślając 14 dniowy termin do jego wniesienia. Mając na względzie regulację art. 112 k.p.a., który stanowi, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do pouczenia, stwierdzić należy, że skarżący wnieśli zażalenie skutecznie – w terminie w zakreślonym w pouczeniu postanowienia z dnia 30 lipca 2010 roku. Następnie organ wskazał, że wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a. Przed dokonaniem formalnego wznowienia postępowania administracyjnego, organ właściwy do rozpoznania wniosku jest zobowiązany dokonać wstępnych ustaleń, które sprowadzają się do zbadania czy wniosek o wznowienie pochodzi od osoby mającej przymiot strony, czy wniosek został złożony w terminie wskazanym w art. 148 k.p.a., czy wnioskodawca powołuje jedną z przesłanek do wznowienia postępowania, określonych w art. 145 k.p.a. oraz czy sprawa została zakończona decyzją ostateczną. Stwierdzenie przez właściwy organ, że nie zachodzi którakolwiek z wymienionych przesłanek skutkuje koniecznością wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania, zgodnie z regulacją z art. 149 § 3 k.p.a. Organ wskazał, że z uwagi na regulacje art. 126 k.p.a. przepisy dotyczące wznowienia postępowania stosuje się odpowiednio do postanowień, od których przysługuje zażalenie, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3 k.p.a. wydaje się postanowienie. Zgodnie z art. 134 k.p.a. postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania jest ostateczne, co oznacza że nie przysługuje na nie zażalenie w administracyjnym toku postępowania. Mając to na względzie zdaniem organu należy stwierdzić, że brak jest podstawy prawnej do wzruszenia ostatecznego postanowienia wydanego w trybie art. 134 k.p.a. Tym samym w ocenie organu odwoławczego należy stwierdzić, że postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego z dnia [...] maja 2008 roku, stwierdzające uchybienie przez skarżących terminu do wniesienia odwołania nie może być przedmiotem badania w postępowaniu wznowieniowym, a zatem odmowa wznowienia postępowania zakończonego odmową wznowienia jest działaniem prawidłowym. Organ odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu podnosił, że wbrew twierdzeniom skarżących organ pierwszej instancji nie dokonał oceny przyczyn wznowienia, a jedynie ograniczył się do zbadania formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania. Nadto organ podnosił, że postanowienie o odmowie wznowienia postępowania dotyczy jedynie interesu prawnego wnoszącego podanie o wznowienie i tylko on ma prawo udziału jako strona w postępowaniu zakończonym takim postanowieniem( wyrok NSA z 5 października 2007 roku, syg. akt I OSK 1390/06). Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 roku utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 roku odmawiające wznowienia postępowania w sprawie stwierdzającej uchybienie terminu do złożenia odwołania wnieśli I. i S. D.. Skarżący zarzucali naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na treść orzeczenia poprzez uznanie, że brak jest podstaw do wzruszenia ostatecznego postanowienia wydanego przez organ odwoławczy. W uzasadnieniu skargi podnosili, że nie mogą zaakceptować, iż postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie może być przedmiotem wznowienia. Zdaniem skarżących zajęte przez organ stanowisko nie ma umocowania w żadnym przepisie prawa. Powołane przez organ stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek w Szczecinie, wyrażone w wyroku z dnia 8 marca 2001 roku nie jest dla sprawy wiążące, albowiem nie zostało wydane w danej sprawie. Skarżący wskazywali, że przepisy odnoszące się do wznowienia postępowania wskazują na decyzję ostateczną, ale przedmiotem wznowienia mogą być rozstrzygnięcia zapadłe również w formie postanowienia. Przyjęcie braku możliwości wznowienia postępowania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania (w sytuacji gdy strona terminowi nie uchybiła) może prowadzić do powstania luki prawnej. Ustawa zasadnicza przyznaje obywatelowi możliwość odwołania się od każdej decyzji administarcyjnej do sądu administracyjnego lub powszechnego. Zdaniem skarżących podnoszone argumenty są zasadne i czynią ich skargę za zasadną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku postanowienia) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W ocenie Sądu wniesiona skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do eliminacji z obrotu zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie. Jednocześnie przepis art. 126 k.p.a. w brzmieniu na datę wydawania zaskarżonego postanowienia stanowił, że do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2 -5 oraz art. 109 – 113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie – również art. 145 – 152 oraz art. 156 -159, z tym, że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, art. 151 § 1, 157 § 1 i 158, wydaje się postanowienie. Tak więc postępowanie w przedmiocie wznowienia może być prowadzone w stosunku do postanowień na które służy zażalenie. Skarżący wnosili o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. Wskazany przepis stanowi, iż postanowienia wydane na podstawie tego przepisu są ostateczne i nie służy od nich zażalenie. Z tego względu należy uznać za trafne i uzasadnione prawnie stanowisko organu administracji publicznej, iż nie mogło być prowadzone postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. Nie można podzielić zarzutów, iż organ wydając zaskarżone postanowienie odmawiające wznowienia postępowania, naruszył przepisy prawa ponieważ takie stanowisko nie znajduje umocowania w przepisach prawnych. Należy zauważyć, że było wręcz przeciwnie, organ zastosował przepisy wskazanych już regulacji z art. 126 w związku z art. 134 i art. 145 § 1 k.p.a. zgodnie z brzmieniem według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydawania rozstrzygnięcia. Zgodnie z zasadą legalności działania wynikającą z art. 6 k.p.a. organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Wbrew stanowisku skarżących organ wydając zaskarżone postanowienie w trybie art. 149 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. nie badał merytorycznych przesłanek do wznowienia postępowania i z tego względu nie mógł dokonywać oceny czy skarżący uchybili terminowi do wniesienia odwołania. Przepis art. 149 § 3 stosujemy gdy zachodzą przeszkody formalne prowadzenia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego. Przeszkody te mogą mieć zarówno charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. W tym przypadku przeszkodą był brak możliwości prowadzenia postępowania o wznowienie, ponieważ przedmiotowe postanowienie należało do grupy postanowień na które nie służyło zażalenie, a tym samym nie mogło być przedmiotem wznowienia. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 k.p.a. orzeczono jak na wstępie.