VIII SA/Wa 50/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2010 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] września 2009 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2005r. Nr 163, poz. 1364 ze ze., zwana dalej Prawo budowlane oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwanej dalej Kpa) nakazał S.M. wykonanie w terminie do [...] grudnia 2009r. 1. robót budowlanych polegających na likwidacji otworu okiennego — drzwi dwuskrzydłowych oszklonych, o wymiarach 1.70 x 2,00, (od strony z nieruchomością K.B.) poprzez wypełnienie go pustakiem szklanym lub materiałem budowlanym z którego został wykonany budynek; 2. 3 egzemplarzy projektu budowlanego powykonawczego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce przy ulicy [...] w G.; 3. planu sytuacyjnego działki opracowanego na aktualnym podkładzie geodezyjnym w skali 1:500 lub 1:1000 załączając orientację w skali 1:5000 lub 1:10000. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż budynek mieszkalny położony na działce przy ulicy [...] w G. wybudowany został na podstawie decyzji pozwolenia na budowę wydanej przez Wójta Gminy G. w dniu [...] lipca 1992r., znak [...]. Inwestycja została zakończona w 1998r. poprzez przyjęcie do użytkowania. Stanowiący integralną cześć decyzji plan zagospodarowania działki, przewidywał sytuowanie budynku - ściany z otworem okiennym w odległości 6.70 m od granicy z nieruchomością K.B. W trakcie budowy obiektu inwestor dokonał zmiany lokalizacji budynku, w ten sposób, że przedmiotowy otwór okienny znajduje się w odległości 3.24 m od granicy działki. Taka lokalizacja budynku stanowi istotne odstąpienie od warunków wydanego pozwolenia na budowę. Powyższa okoliczność w ocenie organu I instancji stanowiła przesłankę nałożenia na inwestora - w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z warunkami techniczno – budowlanymi (usytuowanie otworu okiennego w odległości nie mniejszej niż 4.00 m). Nadto organ wyjaśnił, iż w sprawie nie ma zastosowania art. 50 ustawy Prawo budowlane, ponieważ roboty budowlane przy tym budynku zostały zakończone. Decyzją z dnia [...] listopada 2009r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, po rozpoznaniu odwołania S.M. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł S.M. nakaz wykonania w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia decyzji likwidację otworu okiennego - drzwi dwuskrzydłowych oszklonych o wym. 1,70 m x 2,00 m (od strony K.B.) poprzez wypełnienie go pustakiem szklanym lub materiałem budowlanym, z którego został wykonany budynek oraz obowiązek przedstawienia 3 egzemplarzy projektu zamiennego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce przy ulicy [...] w G. W uzasadnieniu swojego stanowiska [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Podał, że decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2002r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. nakazał S.M. likwidację otworu okiennego. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone w toku postępowania odwoławczego (decyzja Nr [...] z dnia [...] października 2003r.), a postępowanie przed organem I instancji zostało umorzone. Wyrokiem z dnia 1 marca 2005r., sygn. akt IV SA 4797/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję organu II instancji. W wyniku ponownego rozpoznania [...] listopada 2008r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2009r. umorzył postępowanie w sprawie. W wyniku odwołania organ odwoławczy decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2009r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpoznając sprawę powiatowy organ nadzoru budowlanego wydał zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy stwierdził, iż analiza materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie wykazała, iż postępowanie przed organem I instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego. Wskazał, iż podstawę rozstrzygnięcia przez organ pierwszoinstancyjny stanowił art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym w przypadku istotnego odstąpienia przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ I instancji może nałożyć nań obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygając w trybie powołanej normy, powiatowy organ nadzoru nakazał skarżącemu likwidację otworu okiennego oraz przedłożenie projektu budowlanego powykonawczego wraz z planem sytuacyjnym działki, czym naruszył omawiany przepis prawa budowlanego. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nie przewiduje bowiem możliwości nałożenia na inwestora obowiązku dostarczenia innych dokumentów niż w nim wymienione. Wskazał, iż katalog działań inwestora uznanych za stanowiące istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę określa art. 36a ustawy Prawo budowlane. Katalog ten sformuowany został w formie negatywnej, że nieistotne odstąpienie nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, jeżeli nie dotyczy jednego z ośmiu aspektów wymienionych enumeratywnie w art. 36a ust. 5. W omawianym katalogu na pierwszym miejscu wymienia się zakres objęty planem zagospodarowania działki. W przedmiotowej sprawie, inwestor podczas budowy obiektu dokonał zmiany jego lokalizacji, poprzez sytuowanie go w odległości 3,24 m (zgodnie z planem winno być 6,70 m) od granicy działki sąsiedniej, co stanowi istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę. Takie działanie skarżącego, który w sposób istotny, bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest wszczęcie postępowania naprawczego. Nadto organ podał, iż sytuowanie obiektu w odległości 3,24 m od granicy z działką K.B. stanowi naruszenie przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zwane dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył S.M. wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący podniósł, iż na terenie własnej działki nr [...] przy ulicy [...] w miejscowości G. wybudował budynek mieszkalny. Budowa obiektu była realizowana na podstawie decyzji – pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 1992r. Budynek został przyjęty do użytkowania w dniu [...] stycznia 1998r., co zostało potwierdzone zawiadomieniem o przystąpieniu do użytkowania. Podał, iż budynek został sytuowany zgodnie z pozwoleniem na budowę w odległości 6,70 m. (ściana z otworem okiennym) od granicy działki. Budynek nie został przesunięty w stosunku do granicy. Obecnie odległość obiektu od granicy działki faktycznie jest mniejsza, jednak nie jest to skutkiem jego samowoli budowlanej. Oświadczył, iż od 2002r. trwa spór sąsiedzki o przebieg granicy pomiędzy działkami. Obecnie w sprawie wydana będzie opinia geodety. Wskazał, iż dopiero po tej opinii będzie możliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z dyspozycją przepisu art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Sądu Administracyjnego ciążący na organie administracji oraz Sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy oznacza to, iż organy administracji rozpoznające ponownie sprawę związane są w powyższym zakresie wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2005r., sygn. akt IV SA 4797/03. Zgodnie z wytycznymi Sądu wynikającymi z powołanego wyroku wydanie rozstrzygnięcia winno być poprzedzone prawidłowym zbadaniem, jaki przebieg granicy ustalono w postępowaniu rozgraniczeniowym w 2001r. między działką, na której usytuowano sporny budynek a działką skarżącego, w stosunku do granicy istniejącej w momencie wydawania pozwolenia na budowę w dniu [...] lipca 1992r. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja nakazująca inwestorowi wykonanie określonych robót budowlanych oraz sporządzenie projektu budowlanego zamiennego. Bezspornym w sprawie jest fakt, że inwestor wykonał roboty budowlane polegające na budowie budynku mieszkalnego na podstawie decyzji - pozwolenie na budowę wydanego przez Wójta Gminy G. z dnia [...] lipca 1992r. Zatwierdzony projekt budowlany określał sytuowanie budynku w odległości 6,70 m od granicy z działką K.B. i 4 m od granicy z działką S.W. Postępowanie przeprowadzone w ramach nadzoru budowlanego wykazało, iż budynek znajduje się obecnie w odległości 3 m od granicy z działką K.B. Niezgodność zrealizowanej inwestycji z pozwoleniem na budowę dotyczyła przesunięcia posadowienia wybudowanego obiektu. Organy uznały, że inwestor odstąpił w sposób istotny od warunków pozwolenia na budowę, dlatego wszczęły procedury legalizacyjne w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 stanowi podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są - zawarte w art. 6 i art. 7 kpa - zasada praworządności oraz dochodzenia prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. W myśl art. 77 § 1 kpa organy administracji państwowej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Treść tego przepisu należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 kpa decyzja powinna być należycie uzasadniona, z podaniem m. in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Na gruncie niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż organy nadzoru zaniechały wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Uchybienie to spowodowało, iż wydane rozstrzygnięcie jest przedwczesne. Jak bowiem wynika z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych, w toku prowadzonego postępowania organy zaniechały rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnie z wytycznymi Sądu, w szczególności wyjaśnienia, jaki przebieg granicy ustalono w postępowaniu rozgraniczeniowym w 2001r. między działką, na której usytuowano sporny budynek a działką skarżącego. Analiza decyzji organu I instancji i organu odwoławczego prowadzi do wniosku, że mimo uzupełnienia materiału dowodowego, nie odniosły się do wytycznych zawartych w wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku, dotyczących ustalenia czy i na ile przebieg granicy pomiędzy działkami K.B. i Skarżącego ulegał zmianie. W uzasadnieniach wskazanych decyzji brak jest jakichkolwiek na ten temat rozważań. Waga tego zagadnienia wynika również z tego, że Skarżący w toku całego postępowania podnosił, że zrealizował budynek zgodnie z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem a zmiana jego usytuowania względem granic działki jest wynikiem późniejszych zmian w przebiegu granic. Nie przesądzając zatem ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie należy uznać, że organy nadzoru budowlanego w oparciu o istniejący materiał dowodowy ( bądź poszerzony jeśli organy będą widzieć taką potrzebę) winny dokonać ustaleń we wskazanym wyżej zakresie i ustalenia te oraz płynące z nich wnioski winy znaleźć się uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia.