VIII SA/Wa 500/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Postanowieniem z [...] maja 2019 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ wojewódzki", "[...]WINB"), działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202), stwierdziło niedopuszczalność zażalenia M. P. (dalej: "skarżąca") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. R. (dalej: "organ powiatowy", "PINB") Nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. odmawiające odstąpienia od czynności egzekucyjnych wobec współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] [...] w R. w sprawie egzekucji obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia [...] września 2019 r. celem wyegzekwowania obowiązku nałożonego decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nakazującą współwłaścicielom nieruchomości przy ul. [...] [...] w R. M. P., G. A., A. N., K. O., G. O., W. O. usunięcie w terminie do dnia 31 października 2016r. stwierdzonych nieprawidłowości występujących w użytkowanym budynku mieszkalno-usługowym (lewej oficynie) przy ul. [...] [...] w R. w części dotyczącej wykonania konstrukcji wzmocnienia belek stropowych między kondygnacyjnych i poddasza przy ścianie wspólnej zachodniej. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach: W związku z niewykonaniem przez M. P., G. A., A. N., K. O., G. O., W. O. obowiązku wskazanego w decyzji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. - organ powiatowy, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1314; dalej: "u.p.e.a."), przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego. Dnia [...] maja 2018 r. PINB wystawił upomnienie wzywające zobowiązanych do wykonania opisanego wyżej obowiązku. Następnie dnia [...] września 2018 r. wystawił tytuły wykonawcze Nr [...], co skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Pismami z dnia 28 września 2018 r. (sprecyzowanym 9 października 2018 r. oraz z dnia 15 listopada 2018 r. skarżąca wniosła zarzuty w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej, wskazując na zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego oraz przedwczesne wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Następnie dnia 10 października 2018 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo skarżącej o zawieszenie postępowania egzekucyjnego oraz wstrzymanie wszelkich czynności egzekucyjnych, a także dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do pisma. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., PINB nie uwzględnił zarzutu zgłoszonego przez zobowiązaną, a postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Rozstrzygnięcia te zostały utrzymane w mocy przez [...]WINB, odpowiednio dnia [...] lutego 2019 oraz [...] lutego 2019 r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r., Nr [...] organ I instancji, działając na podstawie art. 45 § 1 u.p.e.a., odmówił odstąpienia od czynności egzekucyjnych wobec współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] [...] w R. w sprawie egzekucji obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia [...] września 2019 r. W zażaleniu wniesionym na postanowienie z [...] marca 2019 r. skarżąca zarzuciła m.in., brak szczegółowego uzasadnienia odmowy odstąpienia od czynności egzekucyjnych, a tym samym sprzeczność z zasadą określoną w art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. [...]WINB wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Przytoczył brzmienie art. 17 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym "O ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżone postanowienie, w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia". Organ wojewódzki wyjaśnił, iż ustawodawca enumeratywnie, w sposób zamknięty wymienił w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przypadki, kiedy na postanowienie wydane w pierwszej instancji służy prawo złożenia zażalenia do organu II instancji. W innych przypadkach postanowienia wydane przez organ stopnia podstawowego są ostateczne, tzn. nie przysługuje na nie zażalenie. Jednocześnie wskazał, iż na postanowienie odmawiające odstąpienia od czynności egzekucyjnych wydane w oparciu o art. 45 § 1 u.p.e.a. zażalenie nie przysługuje. Zgodnie bowiem z art. 45 § 3 u.p.e.a. organ egzekucyjny zawiadamia wierzyciela o odstąpieniu od czynności egzekucyjnych i na jego żądanie wydaje postanowienie w sprawie odstąpienia od czynności egzekucyjnych. Na postanowienie przysługuje zażalenie wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym. A zatem na postanowienie wydane w trybie art. 45 u.p.e.a. zobowiązanemu nie przysługuje środek zaskarżenia, a jedynie wierzycielowi niebędącemu organem egzekucyjnym. Konkludując organ wojewódzki stwierdził, iż w omawianej sprawie skarżącą jest jedną ze zobowiązanych, wobec powyższego nie miała ona prawnych możliwości skutecznego zaskarżenia ww. postanowienia. W skardze złożonej na powołane na wstępie rozstrzygnięcie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a. w związku z art. 112 k.p.a. polegające na nieprawidłowym pouczeniu skarżącej o przysługującym jej prawie złożenia zażalenia na postanowienie PINB z dnia [...] marca 2019 r., skoro z obowiązującym przepisów prawa wynika, iż taki środek odwoławczy nie przysługuje oraz pozbawienie strony skarżącej możliwości podjęcia innych czynności prawnych, jak i naruszenie zaufania skarżącej do organów administracji publicznej. Autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Odpowiadając na skargę, [...]WINB podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz.1302; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając sprawę Sąd uznał, że tego rodzaju naruszenia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, iż stosownie do treści art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Jedną z podstawowych przesłanek stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia jest wyłączenie przez ustawodawcę możliwości wniesienia zażalenia na określone rodzaje postanowień. Przesłanka ta wystąpiła w niniejszej sprawie. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało przez organ I instancji na podstawie art. 45 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem, organ egzekucyjny i egzekutor są obowiązani odstąpić od czynności egzekucyjnych, jeżeli zobowiązany okazał dowody stwierdzające wykonanie, umorzenie, wygaśnięcie lub nieistnienie obowiązku, odroczenie terminu wykonania obowiązku, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnych, albo gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego. Organ egzekucyjny zawiadamia wierzyciela o odstąpieniu od czynności egzekucyjnych. Stosownie zaś do art. 45 § 3 u.p.e.a., organ egzekucyjny zawiadamia wierzyciela o odstąpieniu od czynności egzekucyjnych i na jego żądanie wydaje postanowienie w sprawie odstąpienia od czynności egzekucyjnych. Na postanowienie to przysługuje zażalenie wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym. Powołany przepis jednoznacznie wskazuje zatem komu i w jakim przypadku przysługuje zażalenie. Wynika z niego wprost, że zażalenie przysługuje wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym w przypadku wydania postanowienia o odstąpieniu od czynności egzekucyjnych. Przepis art. 17 § 1 u.p.e.a. stanowi, że o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowanie przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi (...). W sprawie niniejszej skarżąca, będąca jednocześnie zobowiązaną do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego wystawionego w związku z decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., wnioskiem z dnia 10 października 2018 r. zwróciła się do organu egzekucyjnego m.in. o "wstrzymanie wszelkich czynności egzekucyjnych". Organ powiatowy po rozpoznaniu wskazanego wniosku zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. odmówił odstąpienia od czynności egzekucyjnych wobec współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...][...] w R. Z przepisu art. 45 u.p.e.a. nie wynika, aby zobowiązanemu podmiotowi przysługiwało zażalenie na tego rodzaju postanowienie. Także k.p.a. nie stanowi o uprawnieniu do wniesienia zażalenia na takie postanowienie. Wobec tego, że od postanowienia organu egzekucyjnego o odmowie odstąpienia od czynności egzekucyjnych nie przysługuje zobowiązanemu zażalenie, to brak było podstaw do jego rozpatrzenia przez organ odwoławczy i wydania postanowienia o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji w tym zakresie. Organ wojewódzki powinien był zastosować w tym zakresie art. 134 k.p.a. i wydać postanowienie o niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie odstąpienia od czynności egzekucyjnych, co też prawidłowo uczynił. Stanowiska tego nie zmienia fakt błędnego pouczenia w treści postanowienia organu I instancji o możliwości wniesienia zażalenia. Sąd nie neguje, że stosownie do treści art. 112 k.p.a. – wykładanego w związku z art. 126 k.p.a. – błędne pouczenie w postanowieniu co do prawa zażalenia nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Jednak na tle tego przepisu o "szkodzie" można by mówić jedynie w przypadku, gdyby stronie obiektywnie przysługiwał środek zaskarżenia (tu: zażalenie), lecz na skutek zastosowania się do błędnego pouczenia strona albo w ogóle nie skorzystała z tego środka zaskarżenia (bo w pouczeniu zawarto np. błędną informację o braku takiego środka) albo skorzystała w sposób obiektywnie nieprawidłowy, który w braku gwarancyjnej normy z art. 112 k.p.a. oznaczałby nieskuteczne wniesienie tego środka (z uwagi np. na jego wniesienie po terminie ustawowym, w związku z błędnym podaniem w pouczeniu dłuższego terminu do wniesienia środka zaskarżenia). Natomiast błędne pouczenie nie może kreować nowych praw dla strony postępowania, nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach. Co zaś za tym idzie, samo błędne pouczenie nie stwarza (i nie może stwarzać) dla skarżącego prawa do złożenia zażalenia (por. wyrok NSA z 13 października 2016 r., II FSK 2438/14, LEX nr 2168395). Błędna treść pouczenia zawartego w postanowieniu PINB z [...] marca 2019 r. nr [...] pozostaje więc bez wpływu na prawidłowość podjętego przez organ wojewódzki rozstrzygnięcia, stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na to postanowienie. Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.