VIII SA/Wa 503/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Marek Wroczyński, (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Mariola Pronobis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...]z dnia [...]marca 2019 r. nr [...]r.; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]na rzecz skarżącej B. C. kwotę [...]zł ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją, nr. [...] z dnia [...] maja 2019 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art.138 § 1 pkt.1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (DZ. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. dalej k.p.a.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym odwołania B. C., od decyzji nr [...] wydanej przez Prezydenta Miasta [...] dnia [...] marca 2019 r., w sprawie: 1) ustalenia opłaty B. C.za pobyt matki J. L. w Domu Pomocy Społecznej [...] w [...], w okresie : od 1 do 31 lipca 2017r. w wysokości 590,42 zł, od 1 do 31 stycznia 2018 r. w wysokości 2 583,07 zł, od 1 do 28 lutego 2018 r. w wysokości 2 583,07 zł, od 1 do 31 marca 2018 r. w wysokości 2 583,07 zł, od 1 do 30 kwietnia 2018 r. w wysokości 2 803,97 zł, od 1 do 31 maja 2018 r. w wysokości 2 803,97 zł, od 1 do 30 czerwca 2018 r. w wysokości 2 803,97 zł, łączna kwota opłaty wynosi 19 555,51 zł, 2) stwierdzenia, że B. C. nie kwalifikuje się do wnoszenia opłaty za pobyt J. L. w Domu Pomocy Społecznej [...] w [...]w okresie od 1sierpnia 2017 r. do 31 grudnia 2017 r., 3) stwierdzenia, że ustalone opłaty należy wnieść do kasy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] lub na podany rachunek bankowy Gminy Miasta [...] - orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Podstawą wydania decyzji były ustalenia faktyczne i ocena prawna. W uzasadnieniu decyzji organ między innymi podał, że pobyt w domu pomocy społecznej (dalej dps) jest odpłatny do wysokości średniego, miesięcznego kosztu utrzymania w tym domu, a zobowiązanymi do ponoszenia opłaty są w kolejności: mieszkaniec domu, jego małżonek, zstępni przed wstępnymi, zgodnie z zawartą umową oraz gmina z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Z ustaleń organu wynika, że osobami obowiązanymi do partycypowania w kosztach utrzymania J. L. w związku z pobytem w domu pomocy społecznej są: córki – E. M. i B. C., wnukowie A. M., J. C. i M. C.. Następnie organ podniósł, że sytuację dochodową wszystkich obowiązanych do wnoszenia odpłatności za pobyt J. L. w domu pomocy społecznej ustalono w wyniku analizy materiału dowodowego zebranego w sprawie. Stwierdzono, że córka E.M. i wnuk A. M. nie kwalifikują się do ponoszenia opłat za pobyt J. L. w dps w badanym okresie. Natomiast wobec wnuków J. C. oraz M. C. obecnie toczą się postepowania administracyjne w sprawie ustalenia opłaty. Dalej organ podał, że w dniu [...] lipca 2018 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty B. C. za pobyt matki w dps. Po przeanalizowaniu materiału dowodowego zebranego w sprawie organ ustalił, że wyżej wymieniona w okresie od 1 lipca 2017 r. do 31 lipca 2017 r. oraz od 1 stycznia 2018 r. do lipca 2018 r. kwalifikowała się do ponoszenia opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej z uwagi na wysokość dochodów uzyskiwanych w tym okresie. Od decyzji w punkcie pierwszym i trzecim B. C., złożyła w ustawowym terminie odwołanie, zarzucając decyzji organu pierwszej instancji: 1/ naruszenie art. 59 ust.1 ustawy o pomocy społecznej poprzez zaniechanie wydania decyzji ustalającej opłaty za pobyt w dps konkretyzującej podmiot oraz wysokość opłaty w dniu skierowania do niego osoby, a tym samym zobligowanie jej do poniesienia kwoty 19.555,51 zł za pobyt matki w domu pomocy społecznej z datą wsteczną, bez uprzedniego poinformowania jej o opłacie w dniu skierowania, 2/ naruszenie art. 103 ust.2 ustawy o pomocy społecznej poprzez zaniechanie podjęcia próby zawarcia z nią umowy określającej wysokość wnoszonych opłat, a tym samym pozbawienie jej realnego wpływu na wysokość tych opłat oraz uniemożliwienie jej realizacji prawa wynikającego z wymienionego wyżej przepisu, wskutek czego opłata została ustalona w sposób władczy za długotrwały okres, któremu to obowiązkowi nie jest w stanie sprostać, 3/ naruszenie § 8 ust.2 pkt.3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 23 sierpnia 2012 r. oraz art.8 ust.3 ustawy o pomocy społecznej poprzez ustalenie dochodów jej rodziny za okres przypadający w 2017r. podczas gdy zgodnie z wymienionymi przepisami znaczenie dla określenia dochodu ma dochód w miesiącu złożenia wniosku o skierowanie do ośrodka, 4/ naruszenie art.77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia jej rzeczywistej sytuacji majątkowej, która uniemożliwia jej poniesienie wskazanej w decyzji opłaty, 5/ naruszenie art.7,8,9, 10 § 1, 12 § 1k.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania jej o możliwości zawarcia umowy określającej wysokość wnoszonych opłat za pobyt matki w domu pomocy społecznej, a tym samym nie poinformowanie jej o wysokości wymienionej w decyzji opłaty i nałożenie na nią zobowiązania, któremu nie jest w stanie sprostać poprzez odstąpienie od wnikliwego zbadania jej sytuacji finansowej, 6/ naruszenie art. 40 § k.p.a. poprzez zaniechanie doręczenia jej decyzji o skierowaniu matki do dps, równolegle z nią decyzji ustalającej skonkretyzowaną opłatę za pobyt, co pozbawiło ją możliwości realizacji prawa, a także pozyskania informacji na temat odpłatności pobytu i jego wysokości, w konsekwencji obciążenie jej opłatą z datą wsteczną, 7/ naruszenie art. 110 § 1 k.p.a. poprzez nałożenie na nią obowiązku poniesienia opłaty ustalonej w łącznej kwocie 19 555,51 zł za okres pobytu J. L. w Domu Pomocy Społecznej w [...] od 1 lipca 2017r. do 31 lipca 2017r. oraz od 1 stycznia 2018 r. do 31 lipca 2018 r., a więc z datą wsteczną. Skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie pkt 1 i 3 i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie decyzji w wymienionym wyżej zakresie i ustalenie, że nie kwalifikuje się do ponoszenia opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Nadto skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dwóch umów pożyczek zawartych przez nią i jej męża oraz podsumowania ksiąg za okres styczeń - sierpień 2018 r. na okoliczność posiadania licznych zobowiązań finansowych zaciągniętych w okresie, kiedy działalność przynosiła straty, przeznaczenia dochodu pozyskanego w 2017 r. na regulowanie zaległości, nieposiadania przez nich środków na uiszczanie tak wysokiej kwoty tytułem opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło i zważyło, co następuje: Zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art.60 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. 2018 r., poz.1508, zwanej dalej jako ustawa lub ustawa o pomocy społecznej), pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, a opłatę tę ustala w drodze decyzji organ gminy właściwy dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej, który wydaje również decyzję o skierowaniu do tej placówki (art. 59 ust.1). Stosownie do treści art. 61 ust.1 ustawy, do wnoszenia omawianej opłaty obowiązani są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym podmioty te nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi odpłatność. Wynikająca z powyższego przepisu zasada kolejności oznacza, że obowiązek wnoszenia opłat nie obciąża wszystkich podmiotów zobowiązanych jednocześnie, ale według porządku określonego przez ustawodawcę, przy czym zasada ta ma zastosowanie w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest wstanie ponosić kosztów pobytu w placówce. W myśl art. 61 ust.2 ustawy, opłaty za pobyt wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70 % tego dochodu, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust.2 ustawy, a/ w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli posiadany dochód osoby samotnie gospodarującej jest wyższy niż 300%o kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b/ w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę w rodzinie jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium na osobę w rodzinie, 3) gmina z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – w wysokości różnicy miedzy średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt.1 i 2. Zgodnie natomiast z art. 61 ust.3 ustawy, w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust.2 pkt. 1, 2 i 2a z obowiązku opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Z przepisów powyższych wynika, że zarówno skierowanie do domu pomocy społecznej, jak i ustalenie opłaty za pobyt w tym domu osoby skierowanej, następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przewidziany w art. 61 ust.1 ustawy obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej musi być jednak skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić. Co do zasady konkretyzacja taka powinna nastąpić w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust.1 ustawy, poprzez określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby lub osób zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w podanych wyżej przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64 ustawy, w całości lub w części z ustalonej opłaty. Adresatami decyzji ustalającej opłaty może być zatem zarówno osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także osoba z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust.1 pkt.1 i 3 tj. małżonek oraz zstępni przed wstępnymi. W sytuacji zatem, gdy kwota odpowiadająca 300% dochodu mieszkańca jest niższa od kosztu pobytu w domu pomocy społecznej, rolą organu prowadzącego postępowanie jest wszczęcie poszukiwania osób wymienionych w art. 61 ust.2 pkt.2 ustawy, które uzyskują status stron w postępowaniu kończącym się decyzją ustalającą odpłatność za pobyt. Kolejnym etapem jest ustalenie możliwości finansowych tych osób i obliczenie, czy suma opłat ponoszonych przez mieszkańca i jego rodzinę jest wystarczająca na pokrycie całości należnej opłaty. Dopiero na tej podstawie może nastąpić wymierzenie opłaty, ze wskazaniem poszczególnych zobowiązanych oraz odpowiadających im części udziału w tej opłacie. Osoba zobowiązana do wnoszenia opłaty może przy tym ubiegać się o wydanie decyzji o zwolnieniu z tego obowiązku w trybie i na zasadach określonych w art.64 ustawy, przewidującym możliwości częściowego lub całkowitego z niej zwolnienia w sytuacjach, których otwarty katalog wskazany został w pkt.1- 4 tego przepisu, między innymi gdy występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżonej decyzji jest rozstrzygnijcie wydane na podstawie art. 59 ust.1, art. 61 ust. 1 pkt.1 i art. 61 ust.2 pkt.2 ustawy, dotyczące ustalenia B. C. opłaty za pobyt matki J. L., przebywającej w Domu Pomocy Społecznej [...] w [...] od dnia [...] lipca 2017 r. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w wymienionym wyżej domu wynosił 3.598,58 zł. w okresie od 1 kwietnia 2017 r. do 31 marca 2018 r., zaś w okresie od 1 kwietnia 2018 r. do 31 marca 2019 r. wynosił 3.819,48 zł . J. L. miała ustaloną odpłatność za swój pobyt w domu pomocy społecznej w kwocie 1051,51 zł miesięcznie, na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. Osobami obowiązanymi do wnoszenia opłaty za pobyt J. L. w domu pomocy społecznej są: córki E. M. i B. C. oraz wnuki: A. M., J. C. i M. C.. Córka E. M. oraz wnuk A. M. nie kwalifikują się do wnoszenia opłaty za pobyt J. L. w domu pomocy społecznej, natomiast wobec wnuków J. C. i M. C. toczy się postępowanie w sprawie ustalenia opłaty. W odniesieniu do B. C. decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] ustalono, że skarżąca nie kwalifikuje się do wnoszenia opłaty do miesiąca, w którym uzyska dochód przekraczający 300% kryterium dochodowego. W dniu [...] lipca 2018 r. organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty B. C. za pobyt matki w domu pomocy społecznej, celem aktualizacji jej sytuacji osobistej i dochodowej. Z materiału dowodowego zgromadzonego wynika, iż skarżąca w okresie objętym decyzją prowadziła wspólne gospodarstwo domowe z mężem K. C. i synem J. C.. Rodzina utrzymywała się z wynagrodzenia za pracę skarżącej zatrudnionej w firmie [...] Sp. z o.o. oraz działalności gospodarczej męża. Z zaświadczeń z dnia [...] lipca 2018 r., z dnia [...] listopada 2018 r. oraz z dnia [...] stycznia 2019 r. wynika, że wysokość wynagrodzenia w listopadzie 2017 r. wynosiła 1255,21 zł, w grudniu 2017 r. w wysokości 1 498,68 zł. Mąż skarżącej K. C. prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą opodatkowaną na zasadach ogólnych. Zgodnie z art.8 ust.5 pkt.1 ustawy, w stosunku do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą opodatkowaną podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych - za dochód, przyjmuje się przychód z tej działalności pomniejszony o koszty uzyskania przychodu, obciążonym podatkiem należnym określonym w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych i składkami na ubezpieczenie zdrowotne określonymi w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, związane z prowadzeniem tej działalności oraz odliczonymi od dochodu składkami na ubezpieczenia społeczne niezaliczonymi do kosztów uzyskania przychodów, określonymi w odrębnych przepisach z tym, że dochód ustala się dzieląc kwotę dochodu z działalności gospodarczej wykazanego w zeznaniu podatkowym złożonym za poprzedni rok kalendarzowy przez liczbę miesięcy, w których podatnik prowadził działalność, a jeżeli nie prowadził działalności za dochód przyjmuje się kwoty zadeklarowane w oświadczeniu tej osoby. Z definicji powyższej wynika, że dla określenia dochodu osoby prowadzącej działalność gospodarczą, przyjmuje się dochód wykazany w zeznaniu podatkowym za poprzedni rok kalendarzowy. W przypadku skarżącej byłby to rok 2016. Stąd zarzut dotyczący nieprawidłowego ustalenia dochodu jest nietrafny. Ustalając dochód męża skarżącej za 2016 r. należało zatem od przychodu w wysokości 180 560,63 zł odjąć koszty uzyskania przychodu w kwocie 137 511,66 zł, składki na ubezpieczenie społeczne w wysokości 8 508,38 zł, składki na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 2 977,62 zł oraz podatek w wysokości 1 608,00 zł. Uzyskany dochód w kwocie 29 954,47 zł należało podzielić na 12 miesięcy, co dało miesięczny dochód w wysokości 2 496,25 zł. W 2017 r. natomiast od przychodu w wysokości 199 856,32 zł należało odjąć składki na ubezpieczenie w wysokości 9 711,67 zł, składki na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 3 064,71 zł oraz podatek w kwocie 33 063,00 zł. Uzyskany dochód w wysokości 154 016,94 zł należało podzielić na 12 miesięcy, co dało miesięczny dochód w wysokości 12 834,75 zł. Zdaniem organu biorąc powyższe pod uwagę roczny dochód rodziny w okresie objętym decyzją mieścił się w przedziale od 2496,25 zł w miesiącach sierpień, wrzesień i październik 2017 r., do 14 931,41 zł w czerwcu 2018 r., co w przeliczeniu na osobę w rodzinie dało kwoty odpowiednio 832,08 zł i 4 979,16 zł. Analiza sytuacji dochodowej rodziny wskazała, iż w miesiącach lipiec 2017 r. oraz od 1 stycznia 2018 r. do 31 lipca 2018 r. skarżąca kwalifikowała się do ponoszenia odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej bowiem jej dochód na osobę w rodzinie przekraczał 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie wynoszący 1 584,00 zł. Ustalając odpłatność skarżącej, od kwoty średniego miesięcznego kosztu utrzymania w Domu Pomocy Społecznej [...] w [...], wynoszący od 1 kwietnia 2017 r. do 31 marca 2018 r. kwotę 3 598,58 zł i od 1 kwietnia 2018 r. do 31 marca 2019 r. kwotę 3 819,48 zł należało odjąć opłaty wnoszone przez J. L. w kwocie 1015,51 zł. Otrzymana różnica stanowi kwotę jakiej mogła domagać się Gmina Miasta [...] od skarżącej, która jednak może być obciążona opłatą, wyłącznie do wysokości nadwyżki dochodu ponad 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, która następnie porównana z kwotą jakiej może domagać się Gmina Miasta [...] daje opłatę, jakiej skarżąca powinna ponosić z tytułu pobytu matki w domu pomocy społecznej. Odpłatność skarżącej w poszczególnych miesiącach omawianego okresu przedstawia tabela, stanowiąca integralną część zaskarżonej decyzji. Wskazane w niej kwoty są prawidłowe, ustalone zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o pomocy społecznej. W ocenie organu odnosząc się do odwołania, w treści którego jednym z głównych zarzutów było to, że decyzja w sprawie ustalenia opłaty ma charakter konstytutywny i może wywoływać skutki prawne wyłącznie na przyszłość wyjaśnić należy, iż mechanizm ustalania wysokości odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej zarówno dla jego mieszkańca jak i osób zobowiązanych do partycypowania w kosztach utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej jest klarowny i sprowadza się do tego, że organ administracji ustala wysokość dochodu takiej osoby, a wysokość tej odpłatności wynika wprost z przepisu prawa i wynosi 70% jej dochodu w odniesieniu do mieszkańca, natomiast w odniesieniu do osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt krewnego w domu pomocy społecznej zasadą jest, ze w przypadku osoby w rodzinie, opłatę ponosi się, jeżeli posiadany dochód na osobę w rodzinie jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Opłata stanowi zatem nadwyżkę dochodu, ponad kryterium dochodowe do wysokości różnicy pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca i inne osoby zobowiązane, przy czym zawsze można zadeklarować opłatę wyższą. Zatem organ administracji zbiera jedynie dane dotyczące wysokości dochodu mieszkańca domu i osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty za jego pobyt, a wysokość wynika wprost z przepisu prawa. Zdaniem organu w tej sytuacji nie można podzielić stanowiska prezentowanego w odwołaniu, że decyzja ta ma charakter konstytutywny, albowiem obowiązek ponoszenia odpłatności wynika wprost z przepisu prawa a jego wysokość jest także określona normą prawną, natomiast zadaniem organu jest jedynie zebrać dane i wstawić je do przyjętego przez prawodawcę mechanizmu, tym samym decyzji tej należy przypisać charakter decyzji deklaratoryjnej, potwierdzającej jedynie to co wynika ze stanu faktycznego i znajduje umocowanie w treści normy prawnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt. IV SA/GI 451/16). Organ wskazywał, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt. I OSK 922116 stwierdził, że ,,deklaratoryjność lub konstytutywność decyzji nie przesądza o jej temporalnej skuteczności. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że kwestia, jaki skutek - ex tunc, czy ex nunc - ma określony akt administracyjny jest związana nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, lecz zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r. str.47 i nast. oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. III PO 7/08, OSNP 2010/17- 18/222). Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje zawsze w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (por. wyroki NSA: z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II GSK 153/09, z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 982/12 i z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 221/16, dostępne w CBOiSiA. Mączyński Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Kraków 1974, s. 151)". Wprawdzie wyrok powyższy wydany został w sprawie dotyczącej zmiany decyzji w sprawie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w związku ze zmianą sytuacji dochodowej strony, to jednak zdaniem Kolegium wykładnia powyższa znajduje zastosowanie również w sprawach o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. W tej sytuacji organ pierwszej instancji uprawniony był do ustalenia opłaty skarżącej od dnia zaistnienia zdarzenia a więc ex tunc. Nie bez znaczenia w sprawie jest okoliczność, iż w przeciwnej sytuacji osoba, która współpracuje z organem i bez zbędnej zwłoki informuje o swojej sytuacji dochodowej i rodzinnej będzie w gorszej sytuacji niż osoba, która nie ujawnia tych danych i organ zmuszony jest dokonywania ustalenia z urzędu, co jest czasochłonne i wydłuża postępowanie. Organ wskazał, że zaskarżona decyzja jest decyzją o ustaleniu opłaty skarżącej za pobyt wstępnego w domu pomocy społecznej. Decyzje o ustaleniu opłaty zabezpieczają interes gminy, która zastępczo ponosi, za osoby zobowiązane, brakujące koszty utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej. Wydanie decyzji opartej o treść art. 104 ust.3 w związku z art. 61 ust.3 ustawy tj. dotyczącej obowiązku zwrotu wydatków wyłożonych zastępczo przez gminę następuje dopiero po decyzyjnym skonkretyzowaniu i zindywidualizowaniu obowiązku wnoszenia opłat przez osoby, o których mowa w art. 61 ust.2 pkt.2 ustawy (por. wyrok NSA 230 października 2012 r., sygn. akt. I OSK 653/12). Zdaniem organu ustalenie opłaty za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej jest obligatoryjne, jeżeli spełnione zostały warunki określone w ustawie o pomocy społecznej. Ustalenie opłaty zależy wyłącznie od sytuacji dochodowej osoby zobowiązanej. Inne okoliczności, dotyczące wysokich kosztów utrzymania w tym sytuacji rodzinnej czy zdrowotnej mogą stanowić podstawy do zwolnienia z tej odpłatności. Nie mogą natomiast być podstawą do odstąpienia od ustalenia opłaty. Ponadto wyjaśnił, iż w sprawie opłat za pobyt w domu pomocy społecznej przez małżonka, zstępnych, wstępnych mieszkańca domu wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów podejmując uchwalę z dnia 11 czerwca 2018 r. I OPS 7/17, zgodnie z którą ,,obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, o w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust.2 w związku z art.61 ust. 1 i 2 oraz art.64 ustawy. Z uchwały powyższej jednoznacznie wynika, że obligatoryjne jest skonkretyzowanie i zindywidualizowanie obowiązku ponoszenia opłaty w drodze decyzji o ustaleniu opłaty lub drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust.2 ustawy. Odnośnie naruszenia przepisów postępowania i niepoinformowanie skarżącej o wysokości opłaty i doręczenia decyzji o skierowaniu matki do domu pomocy społecznej wyjaśnił, iż o obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej była skarżąca informowana jeszcze przed wydaniem decyzji o jej skierowaniu do dps. Natomiast w dniu umieszczenia jej w dps nie kwalifikowała się do ponoszenia opłaty i organ wydał w dniu 11 lipca 2017 r. decyzję w tym przedmiocie. W decyzji tej poinformował o zasadach ustalania odpłatności i pouczył skarżącą o konieczności informowania o każdej zmianie sytuacji rodzinnej i dochodowej, pod rygorem ustalenia odpłatności uwzgledniającej zmiany od chwili ich zaistnienia. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła B. C. Wyżej wymienionej decyzji organu II instancji zarzucała: 1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez uznanie za prawidłowe zaniechanie przez organ I instancji wydania decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, konkretyzującej podmiot oraz wysokość opłaty, w dniu skierowania do niego osoby, tym samym zobligowanie skarżącej do poniesienia kwoty 19 555, 51 zł za pobyt jej matki, J. L. w dps z datą wsteczną, bez uprzedniego poinformowania jej o w/w opłacie w dniu skierowania pensjonariuszki do ośrodka; 2. naruszenie prawa materialnego, a to art. 103 ust. 2 ustawy poprzez uznanie za prawidłowe zaniechania podjęcia próby zawarcia ze skarżącą umowy określającej wysokość wnoszonych opłat za pobyt J. L. w dps, tym samym pozbawienie jej realnego wpływu na wysokość w/w opłaty oraz uniemożliwienie jej realizacji prawa wynikającego z w/w przepisu, wskutek czego opłata została ustalona w sposób władczy za długotrwały okres, któremu to obowiązkowi skarżąca nie jest w stanie sprostać; 3. naruszenie prawa materialnego, a to § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 23 sierpnia 2012 r. oraz art. 8 ust. 3 ustawy poprzez uznanie za prawidłowe ustalenie dochodów rodziny skarżącej za okres przypadający w 2017 r., podczas gdy zgodnie z w/w przepisem kluczowe znaczenie dla określenia dochodu osoby zobowiązanej do partycypowania w kosztach utrzymania osoby pozostającej w dps ma dochód w miesiącu złożenia wniosku o skierowanie do ośrodka; 4. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a to art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie za prawidłowe zaniechanie ustalenia rzeczywistej sytuacji majątkowej skarżącej, która uniemożliwia poniesienie jej wskazanej w decyzji opłaty, pominięcie istotnych okoliczności w sprawie, a to tego, że osiągany przez męża B. C. dochód z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej jest bardzo zróżnicowany, niskiego zysku osiągniętego przez niego w roku 2016 oraz 2017, posiadanych przez niego zobowiązań finansowych, faktu pozostawania syna skarżącej, J. C., na wyłączonym utrzymaniu jej oraz męża, zawarcia przez niego umowy pożyczki celem spłaty zaległych zobowiązań, a także zaciągnięcia przez B. C. pożyczki celem zaspokajania bieżących potrzeb rodziny; 5. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a to art. 7, 8 § 1, 9, 10 § 1, 12 § 1 k.p.a. poprzez uznanie za prawidłowe zaniechanie poinformowania skarżącej o możliwości zawarcia umowy określającej wysokość wnoszonych opłat za pobyt J. L. w dps, tym samym niepoinformowanie jej o wysokości w/w opłaty, nałożenie na nią zobowiązania, któremu nie jest w stanie sprostać poprzez odstąpienie od wnikliwego zbadania jej sytuacji finansowej, a to chociażby tego, że jej rodzina posiada liczne zobowiązania finansowe, zaś dochód z 2017 r. osiągnięty z tytułu działalności gospodarczej jej męża został przeznaczony na regulowanie uprzednio powstałych strat, nieuwzględnienie przez organ charakteru prowadzonej działalności gospodarczej, która w trakcie kilku miesięcy w roku nie przynosi żadnego dochodu, a także niskiego zysku z jej tytułu w roku 2016 i 2018; 6. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a to art. 40 § 1 k.p.a. poprzez uznanie za prawidłowe zaniechanie doręczenia skarżącej decyzji o skierowaniu jej matki do dps, równolegle z nią, decyzji ustalającej skonkretyzowaną opłatę za w/w pobyt, co pozbawiło ją możliwości realizacji prawa a także pozyskania informacji na temat odpłatności pobytu i jego wysokości, w konsekwencji obciążenie skarżącej opłatą z datą wsteczną; 7. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a to art. 110 § 1 k.p.a. poprzez uznanie za prawidłowe nałożenie na skarżącą obowiązku poniesienia opłaty ustalonej w łącznej kwocie 19 555, 51 zł za okres pobytu J. L. w dps od 1 lipca 2017 r. do 31 lipca 2017 r. oraz od 1 stycznia 2018 r. do 31 lipca 2018 r. w decyzji z [...]marca 2019 r., tym samym ustalenie opłaty z datą wsteczną, wbrew treści w/w przepisu; 8. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a to art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, mimo wadliwości rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, która przesądza o konieczności jego uchylenia; 9. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a to art. 140 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 poprzez zaniechanie ustosunkowania się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, a to chociażby tego, który wskazywał na uprzednia konieczność zaproponowania skarżącej zawarcia umowy określającej wysokość wnoszonych opłat za pobyt J. L. w dps w [...], a także niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, tym samym nienależyte zapoznanie się z treścią odwołania, używanie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji imion i nazwisk osób niezwiązanych ze sprawą, jak J. H. (str.9) oraz T. M. (str. 8), co świadczy jedynie o nierozpoznaniu przez organ wniesionego odwołania. W oparciu o powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., wnosiła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie obydwu w/w decyzji przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi l instancji. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. wnosiła o zasądzenia na rzecz skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podnosiła, że decyzją z [...] maja 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną uprzednio decyzję. W/w decyzją ustalono wobec skarżącej opłatę za pobyt jej matki, J. L., w dps w [...] w okresie od 1 lipca 2017 r. do 31 lipca 2017 r. oraz w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 31 lipca 2018 r., wskazując że łączna kwota opłaty wynosi 19 555, 51 zł. Argumentowała, że zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Pomimo treści w/w przepisu, organ nie dopełnił w/w czynności. Jej zdaniem decyzja ustalająca opłatę za pobyt w ośrodku, winna konkretyzować zarówno jej wysokość jak i podmiot, który jest zobowiązany do jej poniesienia. Wskutek powyższego zaniechania, skarżąca nie miała wiedzy o tym, że może zostać obciążona opłatą za pobyt jej matki, J. L., w dps. Przewidziany w art. 61 ust. 1 ustawy obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej musi być jednak skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić. Co do zasady konkretyzacja taka powinna nastąpić w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 powołanej powyżej ustawy, a więc poprzez określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej oraz wskazanie osoby zobowiązanej do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w wyżej wymienionych przepisach. Konsekwencją wydania w/w decyzji z [...] marca 2019 r. było obciążenie skarżącej opłatą z datą wsteczną, co skutkowało nałożeniem na nią jednorazowego zobowiązania w łącznej kwocie 19 555, 51 zł, któremu to nie jest w stanie sprostać. Decyzja o skierowaniu matki B. C. do dps nie została jej doręczona, tym samym wskutek nieinformowania jej przez organ prowadzący postępowanie, nie miała świadomości możliwości ponoszenia w/w opłaty, jak i jej wysokości. Zgodnie z treścią art. 103 ust. 2 ustawy kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana w przypadku gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64. Podkreślenia wymaga to, że skarżąca nie została poinformowana o możliwości zawarcia w/w umowy, w sposób władczy nałożono na nią obowiązek uiszczenia już powstałej opłaty. Uniemożliwiono jej tym samym skorzystanie z prawa zawarcia stosownej umowy oraz powzięcie informacji na temat odpłatności pobytu w dps oraz wysokości opłaty. W ukształtowanym na tym tle orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że decyzja określająca wysokość opłaty za pobyt w dps jest decyzją konstytutywną, która kształtuje stan prawny od chwili jej wydania (ex nunc), a nie od chwili skierowania czy umieszczenia w domu pomocy społecznej. Z przepisów u.p.s. nie wynika dopuszczalność określania wcześniejszej daty ponoszenia przez zobowiązanego tej opłaty, niż data wydania decyzji o jej ustaleniu. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 6 kwietnia 2017 r. wydanego w sprawie II SA/Rz 1493/16). Decydujące znaczenie dla określenia dochodu skarżącego ma moment złożenia wniosku o umieszczenie danej osoby w dps, co wynika z treści § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. o domach pomocy społecznej, zgodnie z którym do wniosku o skierowanie do dps załącza się oświadczenia o wysokości dochodu osoby ubiegającej się, małżonka, zstępnych przed wstępnymi zobowiązanych do ponoszenia opłaty, oświadczenie o wysokości dochodu osoby małoletniej, w przypadku gdy opłatę będzie ponosić przedstawiciel, ustawowy. Mając na względzie treść art. 59 ust. 1 ustawy przyjąć należy, że kluczowe znaczenie dla określenia dochodu osoby zobowiązanej do partycypowania w kosztach utrzymania osoby pozostającej w dps ma dochód w miesiącu złożenia wniosku o skierowanie do DPS, (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 28 kwietnia 2016 r. w sprawie II SA/Po 88/16), Zgodnie zaś z treścią art. 8 ust. 3 ustawy "za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony". Tym samym wskazać należy, że organ błędnie ustalił wysokość dochodu skarżącej, wysnuwając wnioski w oparciu o niewłaściwy okres czasowy, zarówno w stosunku do niej, jak i jej męża. Zgodnie z treścią art. 110 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Tym samym organ wydający zaskarżoną decyzję, błędnie ustalił, że skarżąca jest zobowiązana do ponoszenia opłaty, która powstała przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W konsekwencji B. C. została obciążona kosztami za okres poprzedzający ferowane rozstrzygnięcie. Wskutek niepoinformowania jej o wysokości opłaty a także tego, że jest zobowiązana do jej ponoszenia, odpowiednio wcześniej, nałożono na nią zobowiązanie w bardzo dużej wysokości. Organ wydający decyzję naruszył ogólne zasady postępowania administracyjnego, jak zasada prawdy obiektywnej, zasada informowania stron oraz zasada czynnego udziału strony w postępowaniu. Organ zaniechał również ustalenia rzeczywistej sytuacji finansowej skarżącej. Z akt sprawy oraz dołączonych do odwołania dokumentów wynika, że jej rodzina posiada liczne zobowiązania finansowe, z których część powstała jeszcze przed 2017 r., tj. przed rokiem, w którym działalność prowadzona przez jej męża przyniosła większy dochód. Wskazywała, że osiągany przez nią dochód z tytułu świadczenia pracy jest niewielki. Nie uzyskiwała go w momencie skierowania matki do dps, świadcząc pracę od listopada 2017 r. syn skarżącej J. C., w okresie wskazanym w decyzji pozostawał na jej utrzymaniu, nie osiągając żadnego dochodu, co również powinno być uwzględnione w procedurze polegającej na obciążaniu skarżącej opłatą za pobyt w dps. Rzeczywiście bowiem jej dochód był znacznie niższy. Poza uwagą organu nie powinien pozostawać również fakt, że dochód z tytułu prowadzonej przez jej męża działalności gospodarczej był zróżnicowany. W roku 2016 r. wynosił jedynie 29 954, 47 zł. Przy czym zważyć należy na to, że koszty prowadzonej działalności gospodarczej są bardzo duże. Podkreślenia wymaga fakt, że mąż skarżącej na bieżąco uiszczał wszystkie opłaty, w tym podatki, które zasilają budżet Skarbu Państwa. W roku 2018 r. dochód uzyskiwany przez jej męża z tytułu prowadzonej działalności, był również niewielki, co obrazuje znajdujące się w aktach zeznanie o wysokości osiągniętego dochodu. Jedynie w roku 2017 r. działalność przyniosła większy zysk. Obciążając skarżącą tak wysoką opłatą, organ winien uwzględnić, że niski dochód w poprzednich latach skutkował zaciąganiem licznych zobowiązań finansowych, które były regulowane z zysku osiągniętego przez jej męża w 2017 r. Opieranie się jedynie na dochodzie osiągniętym w 2017 r., bez jednoczesnej analizy jego wysokości w roku poprzedzającym i następującym, jest dla skarżącej wysoce krzywdzące. Charakter prowadzonej działalności wymaga bowiem często poczynienia inwestycji, które zwracają się dopiero po kilku latach. Ostatecznie osiągany zysk należy zweryfikować pod kątem osiąganego dochodu za lata poprzednie. Organ błędnie ustalił, że E. M., córka J. L., nie kwalifikuje się do ponoszenia opłaty za pobyt swojej matki w Domu Pomocy Społecznej. R. M., mąż E. M., pracuje przy remontach statków na całym świecie, stąd wysoce wątpliwym jest, ażeby rodzina nie była w stanie ponieść w/w kosztów choćby w części. Możliwym jest bowiem, że środki z pracy przekazywane są na konto A. M., syna E. i R. M.. Konsekwencją powyższego jest przerzucanie ciężaru związanego z uiszczaniem opłaty za pobyt w dps na męża skarżącej, z pominięciem córki J. L. – E. M.. Organ nie poczynił w tym zakresie ustaleń, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało to za prawidłowe. Skarżąca nie jest w stanie ponieść tak wysokiej opłaty, o czym świadczy chociażby to, że po powzięciu informacji o treści w/w decyzji, postanowiła przenieść matkę do innego ośrodka, bowiem nie jest w stanie ponosić tak wysokich kosztów. Niestety matka B. C. niedawno zmarła. Na dowód tego, że sytuacja finansowa skarżącej nie jest tak dobra, jak to wynika z tabeli znajdującej się w decyzji, do odwołania załączono zawartą przez jej męża umowę pożyczki z [...] maja 2018 r. celem spłaty zaciągniętych zobowiązań kredytowych związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą w postaci kredytu "pożyczki gotówkowej" w banku [...] S.A., zgodnie z umową kredytową nr [...] z [...] maja 2014 r. udzielonego na kwotę 55 000 zł. Niski dochód osiągany przez jej męża w poprzednich latach skutkował zaciąganiem przez niego pożyczek, które były przeznaczane na spłatę zobowiązań. Tym samym, wbrew ustaleniom powziętym przez organ, rodzina skarżącej nigdy nie dysponowała tak wysokimi kwotami uzyskanymi tytułem dochodu z uwagi na uprzednio zaciągnięte zobowiązania. W sytuacji gdyby sytuacja finansowa B. C. była tak dobra, nie byłoby potrzeby zaciągania pożyczek celem spłaty zobowiązań. W załączeniu do odwołania przedstawiono również podsumowanie ksiąg za okres styczeń — sierpień 2018 r., które wskazuje na ogrom ponoszonych przez jej męża kosztów związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą. W aktach sprawy znajduje się zaświadczenie obrazujące, że jej syn, J. C., w okresie od 1 lipca 2017 r. do 31 sierpnia 2018 r. nie otrzymywał świadczeń z pomocy materialnej. Dodatkowo do odwołania dołączono zawartą [...] marca 2019 r. umowę pożyczki gotówkowej obrazującą to, że osiągane przeze nią wynagrodzenie nie pozwala jej na zaspokajanie niezbędnych potrzeb. Zważyć przy tym należy, że wynagrodzenie, które uzyskuje z tytułu pracy nie jest wysokie, zaś ponoszenie tak wysokiej opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej, uniemożliwi jej opłacanie wydatków związanych z edukacją jej syna, który wyraża dalszą wolę nauki. Argumentowała, że podkreślenia wymaga fakt, iż firma jej męża przez wiele lat wykazywała stratę, w nielicznych latach zysk pozwalał na pokrycie kosztów oraz niezbędnych wydatków rodziny. Charakter prowadzonej przez jej męża działalności skutkuje tym, że w niektóre miesiące uzyskuje on dochód, w niektóre zaś nie. Obciążenie jej opłatą w całości uniemożliwi jej pokrywanie bieżących zobowiązań i skutkować będzie popadnięciem jej rodziny w jeszcze większe zadłużenie. Zważyć przy tym należy, że organ orzekający w II instancji popełnił te same błędy, których dopuścił się organ I instancji. Dodatkowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do zarzutów, które podniosła skarżąca, co stanowi o tym, że złożone przez nią odwołanie nie zostało rozpoznane. Na str. 8 i 9 decyzji SKO użyło takich nazwisk jak M., H., które to nie mają żadnego związku ze sprawą. Świadczy to jedynie o tym, że uzasadnienie zostało skopiowane i wklejone z całkowicie innych spraw. Organ nie odniósł się m.in. do zarzutu skarżącej, a dot. konieczności zaproponowania zawarcia umowy określającej wysokość wnoszonych opłat za pobyt J. L. w Domu Pomocy Społecznej w [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpoznało odwołania B. C., nie wskazało jakie fakty uznało za udowodnione, na jakich dowodach się oparło, nie poddało analizie postępowania prowadzonego przed organem orzekającym w I instancji. W świetle powyższych okoliczności wskazywała na zasadność wywiedzionej skargi i wnosiła o jej uwzględnienie. Organ odpowiadając na skargę wnosił o jej oddalenie podtrzymując zaprezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.). W myśl art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty kontroli wynika bowiem, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala – art. 151 p.p.s.a. Wobec postawionych zarzutów zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i zarzutów naruszenia prawa materialnego w pierwszej kolejności należało odnieść się do naruszenia przepisów postępowania. Dopiero prawidłowe ustalenia faktyczne dają podstawę do zastosowania przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu doszło do naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego - art. 8 ust.3 ustawy. Zgodnie z art. 60 ust.1 ustawy pobyt w dps jest odpłatny. Opłatę za pobyt w drodze decyzji ustala wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej. W art. 61 ust.1 ustawy określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w dps. Są nimi w kolejności – mieszkaniec dps, a przypadku małoletnich przedstawiciel ustawowy małoletniego z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do dps. Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba, która została umieszczona w dps nie jest w stanie ponosić tych kosztów, obowiązek spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze dalszej na gminie. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust.1 ust.1, ale obowiązek przechodzi w kolejności ustalonej przepisem. Przewidziany w art. 61 ust.1 ustawy obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w dps musi być skonkretyzowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić, bądź w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust.2, bądź w drodze decyzji zawartej na podstawie art. 59 ust.1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy. Ustawa o pomocy społecznej nie nakazuje ustalenia obowiązku wszystkich zobowiązanych w jednym postępowaniu i w jednej decyzji, nie formułuje tzw. współuczestnictwa materialnego (wyrok WSA w Gliwicach z 24 czerwca 2016 r., IV SA/Gl 937/15). Organ jednak powinien prowadzić jednocześnie postępowania do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w dps. Osoby powinny być zawiadomione o wszczęciu postępowania i powinny być stronami takiego postępowania. Organ na podstawie art. 62 k.p.a. mógłby prowadzić jedno postępowanie. Jeżeli organ prowadzi oddzielnie postępowania co do indywidualizacji i wysokości partycypacji w opłatach, to potencjalnie zobowiązani mają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., aby być uczestnikami takich postępowań. Wysokość opłat jakie winna ponosić każda z tych osób zależy od ustalenia i oceny sytuacji dochodowej innego zobowiązanego. W takim postępowaniu ma prawo kwestionować sytuację dochodową innej osoby potencjalnie zobowiązanej, bo może mieć wpływ na wysokość jego zobowiązania. Z zaskarżonej decyzji wynika, że w toku postępowania administracyjnego została ustalona sytuacja rodzinna i dochodowa osób zobowiązanych do wnoszenia odpłatności za pobyt J. L. w dps. Jednocześnie organ stwierdził, że jej córka E. M. i wnuk A. M. nie kwalifikują się do ponoszenia opłat, a postępowania wobec wnuków J. i M. C. jeszcze trwają. Jak już sąd wskazał skonkretyzowanie obowiązku musi wynikać z umowy lub wydanej decyzji. Organ nie wskazuje czy zostały wydane decyzje w stosunku do E. M.i A. M. o nieponoszeniu przez nich opłat, czy tylko organ poprzestał na stwierdzeniu, iż ustalono ich sytuację rodzinną i majątkową. Wysokość zobowiązania do ponoszenia kosztów pobytu matki skarżącej w domu pomocy społecznej będzie zależała od tego czy w badanym okresie są jeszcze inni zobowiązani i w jakiej wysokości będą partycypować w kosztach utrzymania J. L. w tym okresie. Zdaniem Sądu organ obciążając daną osobę musi mieć ustalenia oraz wydane decyzje lub zawarte umowy w stosunku do wszystkich potencjalnie zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. W tym przypadku za okres od 1 lipca 2017 r. do 30 czerwca 2018 r.. Brak rozstrzygnięć w stosunku do wszystkich potencjalnie zobowiązanych według ustalonej kolejności nie daje podstaw do wyliczenia kwoty przypadającej na poszczególnych zobowiązanych. Wskazywany przez organ przepis art. 61 ust.2 ustawy przedstawia sposób ustalenia maksymalnej wysokości opłaty do danej osoby zobowiązanej. Kwota może być maksymalna, ale może być mniejsza w zależności czy w opłacie za pobyt będą partycypować też inni potencjalnie zobowiązani. Brak rozstrzygnięć w stosunku do wszystkich zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt J. L. w dps w okresie od lipca 2017 r. do końca czerwca 2018 r. nie pozwala jednoznacznie przesadzić w jakiej wysokości będzie ponosiła opłaty skarżąca B. C.. W ocenie Sądu doszło również do naruszenia przepisów art. 8 ust.3 ustawy. W świetle tego przepisu za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów, z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodów z miesiąca, w którym został złożony wniosek, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania jeżeli ustawa nie stanowi inaczej ze wskazanymi wyłączeniami. Wysokość dochodu z pozarolniczej działalności gospodarczej oblicza się według wskazań art. 8 ust.7 ustawy – na podstawie zaświadczenia naczelnika właściwego urzędu skarbowego. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte [...] lipca 2018 r. celem ustalenia opłat należnych za pobyt matki skarżącej w dps i objęło okres od 1 lipca 2017 r. do 30 czerwca 2018 r., a więc okres za który dochód rodziny skarżącej był znany.. W ocenie Sądu organ obliczając dochód rodziny skarżącej brał pod uwagę dochód męża skarżącej za okres 2016 roku i 2017 roku. Definicja z art. 8 ust.3 za dochód uznaje dochód należny za dany miesiąc kiedy osoba przebywała w dps. W ocenie Sądu do obliczenia opłaty organ nie mógł stosować zasady, iż dochód musi odnosić się do roku poprzedzającego. Taki sposób obliczenia dochodu przyjmuje przepis art. 3 ust.2a ustawy z 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (DZ.U z 2018 r., poz. 2220) gdzie za dochód członka rodziny przyjmuje się przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust.4 – 4c. W przypadku prowadzenia działalności gospodarczej dochód osiągany w poszczególnych miesiącach może ulegać zmianie. Przepis art. 8 ustawy samodzielnie reguluje pojęcie dochodu i sposób jego obliczenia i w tym zakresie ustawa nie odsyła do innych przepisów prawnych. Należy zauważyć, iż organ ustalił dla skarżącej opłatę na pobyt matki w dps za pełny miesiąc lipiec 2017 roku, w sytuacji gdy sam ustala, iż w tym ośrodku zamieszkała w dniu [...] lipca 2017 roku. Tak więc opłata winna odnosić się do rzeczywistego okresu przebywania J. L. w dps w miesiącu lipcu 2017 roku. W ocenie Sądu z częścią zarzutów skarżącej nie sposób się zgodzić. Powoływanie się że decyzja o ustaleniu wysokości ponoszenia opłat winna być decyzją na przyszłość, a stan dochodów winien być ustalony na datę skierowania danej osoby do ośrodka oraz, że sytuacja dochodowa rodziny skarżącej jest zmienna z uwagi na zmienność dochodów męża skarżącej nie jest zarzutem wpływającym na legalność zaskarżonej decyzji. Zasadniczo należy zaaprobować stanowisko, iż ustalenie opłaty za pobyt danej osoby winno być wydawane na przyszłość, z tym że nie można uznać za prawidłowe stanowisko, iż takiej decyzji nie można zmienić jeżeli sytuacja dochodowa w trakcie pobytu w dps sytuacja dochodowa osoby zobowiązanej uległa zmianie. Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 106 ust.5 ustawy decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody między innymi w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia. Tak w przypadku opłaty na pobyt w domu pomocy społecznej na początku ustala się odpłatność na podstawie sytuacji dochodowej na datę skierowania do ośrodka. W sytuacji gdy dochodzi do zmiany sytuacji dochodowej osoby zobowiązanej może na podstawie przywołanego przepisu zostać zmieniona decyzja, co do ponoszeniu opłat lub wysokości ponoszenia opłat. Zmiana decyzji winna nastąpić od daty gdy zmiana sytuacji dochodowej miała miejsce. Tak wiec w stosunku do skarżącej wydawano najpierw decyzję o nieobciążaniu jej opłatą za pobyt matki w dps (decyzja z [...]lipca 2017 roku) w określonej sytuacji finansowej, a gdy sytuacja uległa zmianie zaistniały podstawy do jej zmiany i wydawania nowej decyzji. Zdaniem Sądu podnoszone argumenty przez skarżącą, iż organ nie wziął pod uwagę licznych zobowiązań pieniężnych związanych ze stratami z działalności gospodarczej i innymi zdarzeniami rodzinnymi mogły być wzięte w przypadku rozpatrywania wniosku o zwolnienie od ponoszenia opłat gdyby zachodziły okoliczności wymienione w art. 64 pkt 1 - 6 ustawy. W sprawie o ustalenie opłat za dany okres organ bierze pod uwagę rzeczywistą sytuację materialną rodziny osoby zobowiązanej, uwzględniając zasady określone w art. 61 ust.2 pkt 1 a –b ustawy. W ocenie Sądu skarżąca nie może stawiać zarzutów organowi, iż nie otrzymała odpisu decyzji o umieszczeniu matki w dps oraz że uchybił on obowiązkowi poinformowania jej o możliwości zawarcia umowy z ośrodkiem pomocy społecznej co do pokrywania kosztów pobytu matki w tym ośrodku. Skarżąca otrzymała decyzję z dnia [...]lipca 2017 r. nr [...] gdzie ustalono, że skarżąca nie kwalifikuje się do wnoszenia opłaty za pobyt matki w dps do miesiąca, w którym uzyska dochód przekraczający 300% kryterium dochodowego. Tak więc od lipca 2017 roku wiedziała o pobycie matki w dps, o tym, że jest osobą na której ciąży obowiązek ponoszenia kosztów pobytu. Nic nie stało na przeszkodzie aby ustaliła w ośrodku pomocy społecznej formy partycypacji, w tym możliwość umownego uregulowania opłaty za pobyt. Organ ponownie rozpoznając sprawę ponownie przeprowadzi postępowanie i wyda rozstrzygnięcie ustalające opłaty za pobyt w dps J. L. uwzględniając ocenę i wskazania dokonane przez Sąd. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c) p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono biorąc pod uwagę art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a.