VIII SA/Wa 505/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy w K. (dalej: Rada, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446) oraz art. 4 ust 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250, dalej: ustawa), podjęła w dniu [...] lipca 2016 roku uchwałę Nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K.. Zgodnie z §1 uchwały szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. określone są w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Z. stanowiącym załącznik Nr 1 do niniejszej uchwały. Skargę na powołaną uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Z. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zarzucił naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy poprzez: - naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy poprzez zobowiązanie w § 2 ust. 5 Regulaminu właścicieli nieruchomości do usuwania odpadów budowlanych i rozbiórkowych z terenu nieruchomości podczas gdy z art. 5 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy realizacja tych obowiązków spoczywa na wykonawcy robót budowlanych. - naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy poprzez nałożenie w § 7 regulaminu obowiązku umycia opakowań po żywności i innych przed włożeniem do pojemnika, sposobu postępowania z zużytymi opakowaniami posiadającymi zakrętki oraz trwałego zgniatania opakowań przed włożeniem do pojemnika - naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy poprzez ograniczenie w § 5 ust. 2 regulaminu możliwości przeprowadzania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi do napraw związanych z bieżącą eksploatacją; - naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy poprzez nałożenie w § 6 ust. 12 na właścicieli nieruchomości obowiązku kompostowania odpadów zielonych i ulegających biodegradacji w sposób nie powodujący uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich; - naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy poprzez określenie w § 8 ust. 1 i 5 oraz § 9 lit. a regulaminu co do miejsc, w którym powinny być ustawione pojemniki na odpady; - naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy poprzez nałożenie na właścicieli psów w § 15 obowiązku wyprowadzenia psa na smyczy i kagańcu na terenach użytku publicznego; - naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy i nałożenie w § 14 ust. 2 i § 17 regulaminu odpowiedzialności właścicieli zwierząt za długi z tytułu kosztów schwytania, dowozu do schroniska, utrzymania i leczenia zwierzęcia; - naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy poprzez nie wskazanie w Rozdziale 8 regulaminu obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia oraz scedowanie w § 19 ust.2 regulaminu kompetencji w tym zakresie na wójta gminy w przypadku wystąpienia populacji gryzoni stwarzających zagrożenie sanitarne; - naruszenie art. 7 i 87 Konstytucji poprzez wskazanie w § 1 ust. 2 regulaminu, że w sprawach w nim nieuregulowanych mają zastosowanie przepisy prawa powszechnie obowiązującego, w tym przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy o odpadach i prawa ochrony środowiska - naruszenie § 118 w zw. z § 137 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908) poprzez powtórzenie w zmodyfikowanej formie w § 3 ust.1, § 4 ust. 1 i § 8 ust.2 regulaminu regulacji zawartej w art. 5 ust.1 pkt.2, art. 5 ust. 1 pkt, 4 i art. 5 ust.1 pkt. 2 ustawy. W uzasadnieniu skargi Prokurator rozwinął postawione zarzuty, podpierając je orzecznictwem sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o orzeczenie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa nie mającego cechy istotnego, które może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 ww. ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że uchwała Rady Gminy w K. stanowi akt prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli, uznając że zaskarżona uchwała posiada wady skutkujące koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 listopada 2010 r., II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., II SA/Ol 513/17, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 ustawy, który upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2006 r., II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z 23 października 2007 r., II SA/Rz 59/07; wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., II SA/Ol 513/17, CBOSA). Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje więc radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin, rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyrok NSA z 9 września 2014 r., II OSK 654/14; wyrok NSA z 8 listopada 2012 r. II OSK 2012/12; wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2014 r., II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r., IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z 18 kwietnia 2013 r., II SA/Sz 238/13, wyrok WSA w Opolu z 12 czerwca 2012 r., II SA/Op 229/12, CBOSA). Wyjaśnić w tym miejscu należy, że według zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (por. § 135 i § 137 rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez akt prawa miejscowego (w tym wypadku uchwałę rady gminy) jest niedopuszczalna i uznawana w orzecznictwie za naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2014 r., II SA/Łd 515/15, wyrok WSA w Warszawie z 10 sierpnia 2017 r., VIII SA/Wa 265/17, CBOSA). Słusznie zatem Prokurator podniósł, iż uchwała nie objęła ona swoim zakresem obowiązku wskazanego w art. 4 ust. 2 pkt. 8 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Materii tej poświęcony został Rozdział 8 Regulaminu i w § 19 wskazano, z termin obowiązkowej deratyzacji podaje Wójt w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, do publicznej wiadomości, zaś w ust. 2 zaznaczono, że w przypadku stanu zagrożenia sanitarnego, Wójt w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym określi obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz określi termin jej przeprowadzenia. Sformułowania takie nie oznaczają ani wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji ani wyznaczenia terminów jej przeprowadzania. Celem upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy było zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji i nie tak jak uczyniono, określenia częstotliwości jej dokonywania. Postanowienia regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Takie wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 30 września 2009 r., II OSK 1077/09, CBOSA). Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że wyrażony w § 2 ust. 5 regulaminu obowiązek nałożony na właścicieli nieruchomości do usuwania odpadów budowlanych i rozbiórkowych z terenu nieruchomości, podczas gdy realizacja tych obowiązków spoczywa na wykonawcy robót budowlanych – jest częściowo uzasadniony. Przede wszystkim wypada zauważyć, że ustawa nie nakłada na organ ustalenia kto ma obowiązek usuwania odpadów budowlanych i rozbiórkowych. W orzeczeniach IV SA/Po 813/16 i IV SA/Po 609/15 rozstrzygający podobny problem Sąd w P. uznał realizacja tych obowiązków spoczywa na wykonawcy robót budowlanych co jest zgodne z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy. Wydaje się jednak, że kwestią umowną jest czy odpady budowlane zostaną usunięte przez właściciela nieruchomości czy też przez wykonawcę robót budowlanych. Istotne jest aby zostały usunięte. W § 7 ust. 1, 2, 3 regulaminu nałożono obowiązek mycia zabrudzonych opakowań, trwałego ich zgniatania przed włożeniem do pojemnika, oraz określonego sposobu postępowania z opakowaniami wyposażonymi w zakrętki. Za przekroczenie upoważnienia ustawowego należy uznać wprowadzenie obowiązku zbierania czystych odpadów selektywnych i opakowań całkowicie pozbawionych zawartości (tak np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2014 roku, sygn. akt IV SA/Po 746/14). Z kolei w wyroku z dnia 19 lipca 2017 roku, sygn. akt II SA/Go 445/17 WSA w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że obowiązek odkręcania butelek, czy też zgniatania opakowań nie wynika z art. 4 ust. 2 pkt la ustawy, a jego nałożenie nastąpiło z przekroczeniem kompetencji ustawowych organu. Ponadto należy stwierdzić, iż budzi wątpliwości wprowadzenie do regulaminu unormowań mających charakter nakazów lub zakazów, tym bardziej, że zgodnie z art. 10 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach kto nie wykonuje obowiązków nałożonych w regulaminie podlega karze grzywny. Art. 4 ust. 2 ustawy nie upoważnia do formułowania w regulaminie określonych zakazów, a jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 240/16). Organ uchwałodawczy powinien wyrazić swoje stanowisko w formie postulatów, zaleceń, a nie zakazów, co może prowadzić do powstania surowszych ograniczeń niż zawierają regulacje ustawowe. Z przekroczeniem delegacji ustawowej przyjęte zostały uregulowania w § 5 regulaminu, bowiem po pierwsze kto ma określić czy naprawa pojazdu samochodowego związana jest z bieżącą eksploatacją pojazdu i pod warunkiem że nie powoduje zanieczyszczenia otoczenia i zagrożeń dla środowiska. Przepis zawiera określenia nieostre, organ nie może w regulaminie ograniczać naprawy pojazdów tylko do bieżącej eksploatacji gdyż taki zapis zawiera modyfikację regulacji ustawowej. Za wadliwy należy również uznać zapis zawarty w § 5 ust. 2 regulaminu odnoszący się do tego, że powstałe odpady powinny być gromadzone i usuwane zgodnie z obowiązującymi przepisami. Z kolei stwierdzić należy, że materia objęta obowiązkiem nałożenia na właścicieli nieruchomości w § 6 ust. 12, obowiązku kompostowania odpadów zielonych i ulegających biodegradacji – uregulowana została w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Poza tym zapis zapiera określenie nieostre co do stwierdzenia "nie powoduje uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości", bowiem wkracza w stosunki sąsiedzkie i materię podlegającą regulacji Kodeksu cywilnego. W § 8 ust. 1 i 5 oraz w § 9 lit a regulaminu nałożono obowiązki w zakresie warunków umiejscowienia pojemników na odpady. Tymczasem Rada Gminy nie jest upoważniona do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku co do posadowienia pojemników w określonym miejscu i na określonym terenie. Istotne jest aby właściciel nieruchomości wyposażył nieruchomość w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych w taki sposób, by z kolei podmiot odbierający odpady miał możliwy dostęp do tych pojemników w czasie ustalonego odbioru odpadów. W § 15 regulaminu Rada nałożyła obowiązki, iż na terenach użytku publicznego psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu. Trzeba tu zauważyć, że jest to materia niezwykle delikatna ze względu na różne rasy i wielkości czworonogów. Ponadto niektóre kwestie dotyczące wyprowadzania psów zostały uregulowane w ustawie o ochronie zwierząt . W wyroku II SA/Gd 122/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku słusznie zwrócił uwagę, iż regulacja wprowadzająca generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba, wiek), może prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne. Podobnie wypowiedział Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 września 2012 r. II OSK 1492/12. Należałoby zatem rozważyć wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, a wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych. Zgodzić się należy ze skarżącym, że nie znajdują podstawy prawnej określone w § 14 ust. 2 i w 17 regulaminu nakazy związane z ponoszeniem kosztów związanych ze schwytaniem zwierzęcia, dowozem do schroniska, utrzymaniem w schronisku czy leczeniem. Zawarte w § 14 ust. 2 i w 17 regulaminu zapisy wychodzą w sposób oczywisty poza materię określoną w art. 4 ust. 2 ustawy. Kwestia odpowiedzialności osób utrzymujących zwierzęta domowe została również uregulowana w przepisach rangi ustawowej, a mianowicie w art. 431 Kodeksu cywilnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest już stanowisko, że nie sposób z treści art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy wywieść upoważnienia do wprowadzenia generalnego zakazu, którego adresatem są osoby utrzymujące zwierzęta domowe, wyprowadzania zwierząt domowych na tereny placów zabaw, skwerów, boisk szkolnych i sportowych, piaskownic dla dzieci, inne tereny objęte takim zakazem z mocy odrębnych przepisów, do sklepów, lokali gastronomicznych, obiektów użyteczności publicznej i obsługi ludności. Delegacja ustawowa wynikająca z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy uprawnia radę gminy do określenia w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe i mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Istotą regulacji w tym zakresie winno być więc określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu wstępu zwierząt do określonych miejsc (por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., II OSK 443/16; z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/17, CBOSA). Z tych względów zasadny był zarzut Prokuratora nieprawidłowego sformułowania § 23 ust. 2 pkt b i c regulaminu. Zasadnie Prokurator zauważył, że w zaskarżonej uchwale dokonano także częściowego powtórzenia w zmodyfikowanej formie w § 3 ust. 1, § 4 ust. 1i § 8 ust. 2 regulaminu regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości. Z przyczyn wskazanych wyżej należy zgodzić się ze skarżącym, że zaskarżona uchwała Rady Gminy w K. z dnia [...] lipca 2016 roku, nr [...] narusza w sposób istotny wskazywane przepisy prawa. Charakter naruszeń, ich liczba przesądzają o tym, że ,,okrojony‘’ z przepisów naruszających prawo akt prawa miejscowego byłby niekompletny i dlatego zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Z uwagi na powyższe Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.