VIII SA/Wa 510/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi J. B., A. B., J. B., S. B., J. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Wojewoda [...] (dalej: "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. B., A. B., J. B., S. B. i J. B. (dalej: "skarżący") od decyzji Starosty L. (dalej: "organ I instancji" lub "Starosta") z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działki o numerach: [...] i [...] – uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i dokonanej ocenie prawnej. Decyzją Urzędu Miejskiego w R. Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 1977 r. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby Wojewódzkiej Spółdzielni Mieszkaniowej w R., między innymi nieruchomość położoną w R. przy ulicy G. oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka numer [...]. Jednocześnie powyższą decyzją przyznano byłemu właścicielowi odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia. Aktem notarialnym z dnia [...] października 1978 r. rep. "A" Nr [...] Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta R. oddał R. Spółdzielni Mieszkaniowej w R. w użytkowanie wieczyste, nieruchomość o łącznej powierzchni [...] ha (w tym działka, o zwrot której wnioskują skarżący) przeznaczoną pod budowę budynku mieszkalnego dla R. Spółdzielni Mieszkaniowej. Wpis tego prawa do księgi wieczystej został dokonany w dniu [...] grudnia 1978 r. Z wnioskami o zwrot nieruchomości położonej w R., stanowiącej obecnie działki ewidencyjne o numerach: [...] oraz [...] (dawne części działki numer [...]) wystąpili skarżący, spadkobiercy po zmarłym S. B. (ustaleni na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] marca 1997 r., sygn. akt [...] o stwierdzenie nabycia spadku). W uzasadnieniu podnieśli, że działki nr [...] i [...], jako część wywłaszczonej nieruchomości nie zostały wykorzystane z celem oznaczonym w decyzji o wywłaszczeniu. Starosta L. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że nieruchomość, o zwrot której wnioskują skarżący jest własnością Gminy Miasta R. w użytkowaniu wieczystym R. Spółdzielni Mieszkaniowej im. J. G. w R.. Jak wynika z ksiąg wieczystych KW Nr [...] oraz KW Nr [...] prowadzonych przez Sąd Rejonowy w R. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych dla nieruchomości objętych postępowaniem zwrotowym, wpisu dotyczącego użytkowania wieczystego dokonano [...] grudnia 1978 r., na podstawie wniosku z dnia [...] października 1978 r. Powołując się na art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.: dalej: "u.g.n.") roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli skarżący. W uzasadnieniu zakwestionowali błędnie przywołaną przez organ I Instancji podstawę prawną decyzji. Jednocześnie podnieśli zarzut pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu zwrotowym oraz brak ustaleń w zakresie przewidzianym w art. 137 ust. 2 u.g.n. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2011 r. uchylił decyzję Starosty L. i orzekł o umorzeniu postępowania przed organem I instancji. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy zauważył, że częściowo słuszny jest zarzut strony dotyczący błędnie przywołanej przez organ I instancji podstawy prawnej decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. Jednakże mimo, iż podstawa prawna nie jest do końca prawidłowa, z uzasadnienia decyzji jasno wynika, iż przesłankę do odmowy zwrotu wnioskowanej nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o numerach: [...] oraz [...], stanowi art. 229 u.g.n. Organ zauważył, że art. 229 u.g.n. jest przepisem przejściowym o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzania w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa. Z samej istoty takich przepisów wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów. Celem art. 229 u.g.n. jest usankcjonowanie stanu prawnego powstałego przed wejściem w życie tej ustawy w wyniku sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości lub oddania jej w użytkowanie wieczyste, jeżeli prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Oznacza to, że jeżeli przed 1 stycznia 1998 r. rozporządzano nieruchomością wywłaszczoną, w sposób określony w art. 229 u.g.n. i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi (lub jego następcom prawnym) choćby spełnione były przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 w związku z art. 137 u.g.n. Badanie merytorycznych przesłanek zwrotu określonych w art. 136 w związku z art. 137 u.g.n. jest zbędne. Wobec powyższego, wszczęte postępowanie zwrotowe, jako bezprzedmiotowe, stosownie do art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") należało, zdaniem organu umorzyć. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodzili się skarżący. Pismem z [...] kwietnia 2011 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu odwoławczego. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucili: – naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady działania przez organ w sposób budzący zaufanie obywateli, – naruszenie art. 107 k.p.a. przez brak w osnowie decyzji wskazania przepisów uzasadniających wydanie decyzji kasacyjnej, – wydanie decyzji z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu podnieśli, że uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym, określonym w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a, nie jest dowolne, ale podlega ograniczeniu, które związane jest z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania. Bezprzedmiotowością oznaczającą brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego braku możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę poprzez rozstrzygnięcie jej co do istoty w sposób pozytywny lub negatywny dla strony. W przedmiotowej sprawie takie okoliczności nie zostały przez organ wskazane. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a podnoszone zarzuty nie dają podstaw do jej eliminacji z obrotu prawnego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 Nr 102, poz. 651; dalej: "u.g.n." lub "ustawa"). Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wynikające z treści art. 136 ust. 3 ustawy uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, które stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, niewątpliwie stanowi element konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności przewidzianej w art. 21 Konstytucji RP. Ustawodawca, stanowiąc przepisy pozwalające na realizację tego uprawnienia, jednocześnie wprowadził w art. 229 u.g.n. jego ograniczenie stwierdzając, iż roszczenie z art. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia jej w życie (to jest przed datą 1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Również w tym przepisie ustawodawca zawarł regulację chroniącą prawa wskazane w art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, przy czym ochroną objął prawa nabyte przez osoby trzecie. Usankcjonował tym samym stan prawny powstały przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami - przed dniem 1 stycznia 1998 r., w wyniku sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości lub oddania jej w użytkowanie wieczyste, jeżeli prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Podkreślić należy, że przepis art. 229 ustawy ma na celu ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości. Stanowi on równocześnie przeszkodę do skutecznego domagania się zwrotu nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2010 r., I OSK 679/09, LEX nr 595463). Zdaniem Sądu organy obu instancji trafnie przyjęły, że wnioskodawcom nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na zaistnienie przesłanek określonych w art. 229 ustawy. W tym zakresie organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że przed dniem wejścia w życie powyższej ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r. na przedmiotowej części nieruchomości zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej – R. Spółdzielni Mieszkaniowej im. J. G. w R. oraz prawo to zostało ujawnione w księgach wieczystych nr KW Nr [...] i KW Nr [...] prowadzonych przez Sąd Rejonowy w R., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Należy podkreślić, że art. 229 ustawy nie czyni żadnej różnicy, co do sposobu powstania prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z nim sam fakt ustanowienia prawa i wpisania go do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy jest istotny. Z punktu widzenia tego przepisu obojętne jest czy prawo to powstało ex lege, na mocy decyzji administracyjnej, czy umowy cywilnoprawnej - ważne jest jedynie, aby prawo użytkowania wieczystego powstało na rzecz innego podmiotu niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Prawo takie powinna posiadać osoba trzecia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2009 r., I OSK648/08, LEX nr 552324). W niniejszej sprawie przed dniem 1 stycznia 1998 roku doszło do skutecznego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej oraz jego ujawnienia w księdze wieczystej. Skoro zatem przed dniem wejścia w życie ustawy, nieruchomość o której zwrot ubiegali się skarżący, stała się przedmiotem prawa użytkowania wieczystego i ujawniono to przed tym dniem w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot nie przysługiwało już w dniu wejścia w życie ustawy. W tym stanie rzeczy, jeśli nawet istniałyby pozytywne przesłanki do zwrotu, to i tak zwrot nie mógłby być dokonany, bowiem wystąpiła sytuacja przewidziana w art. 229 ustawy. Znajduje to potwierdzenie w stanowisku judykatury zgodnie z którym w przypadku sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości wywłaszczonej, nieruchomość ta nie podlega zwrotowi niezależnie od tego, czy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2009 r., I OSK 722/08, LEX nr 507872). W niniejszej sprawie, jak wynika z powyższego, zaistniały obie przesłanki pozytywne z art. 229 ustawy, zarówno podmiotowa jak i przedmiotowa, które są jednocześnie negatywne, gdy idzie o art. 136 ust. 3 ustawy, gdyż stanowią przeszkodę do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zaistniał zatem wyjątek od zasady, o której mowa w art. 136 ust. 3 ustawy powodujący, iż już ustalenie jego wystąpienia wystarcza do rozstrzygnięcia sprawy, bez potrzeby badania przesłanek zbędności na cel wywłaszczenia, wymienionych w art. 137 ustawy. Tym samym w ocenie Sądu, jeżeli w sprawie o zwrot nieruchomości wszczętej na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy, ujawni się tak jak w niniejszej sprawie okoliczność, iż nieruchomość wywłaszczona została oddana w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie ustawy, prawo nabywcy zaś zostało ujawnione w księdze wieczystej, to organ administracji nie może uczynić zadość żądaniu zwrotu nieruchomości. W tej sprawie organy podjęły decyzję o umorzeniu postępowania, co zdaniem skarżących powoduje naruszenie prawa skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji. Z poglądem takim nie można się zgodzić. Przede wszystkim niezależnie od zarzutu skargi brak jest jakichkolwiek przesłanek, by uznać, iż w okolicznościach sprawy niniejszej wydanie decyzji umarzającej postępowanie administracyjne zamiast decyzji odmownej stanowiło naruszenie prawa. O tym, aby naruszenie prawa uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji decyduje okoliczność, czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. O takim naruszeniu nie można mówić w tej sprawie, tym bardziej, że w judykaturze przyjmowane jest również i takie stanowisko, podzielane przez Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą, które prezentuje pogląd, iż jeżeli w sprawie o zwrot nieruchomości wszczętej na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy, ujawni się okoliczność, iż nieruchomość wywłaszczona została oddana w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie ustawy, prawo nabywcy zaś zostało ujawnione w księdze wieczystej, to postępowanie administracyjne powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe (por. wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z 7 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1673/09). Zdaniem Sądu, nie ma znaczenia w tej sprawie, czy konsekwencją zastosowania przepisu art. 229 ustawy winno być umorzenie postępowania administracyjnego, czy też odmowa jego zwrotu, gdyż oba wskazane rozstrzygnięcia nie prowadzą do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nie można zatem w tym warunkach zarzucić organowi naruszenia prawa mającego istotny wpływ na wynik sprawy, skutkującego uchyleniem zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. W sposób prawidłowy ustalono stan faktyczny i prawny wywłaszczonej nieruchomości, której zwrotu domagają się skarżący. Zgodnie zaś z art. 107 k.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Z uwagi na powyższe zarzuty naruszenia art. 7, 8, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. należy uznać za chybione. Z tych też względów, biorąc za podstawę art. 151 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), orzeczono jak w wyroku.