VIII SA/Wa 514/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Protokolant Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2008r. S. S. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. o umorzenie w całości zaległych składek na ubezpieczenie społeczne pracownicze za okres do [...].12.1998 r. w kwocie łącznej [...] zł. W uzasadnieniu wniosku wnioskodawca wskazał na okoliczności swojej sytuacji majątkowej i zdrowotnej, a mianowicie na to, że jest emerytem a wiek i stan zdrowia nie pozwalają mu na podjęcie dodatkowego zatrudnienia czy podjęcia działalności gospodarczej z której przychody umożliwiałyby mu spłatę zaległości z tytułu ubezpieczenia społecznego. Wskazując na wysokość kwotową przysługującego jemu oraz żonie, z którą prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, świadczenia emerytalnego - dowodził, że nie jest w stanie do końca swego życia spłacić zaległości wobec ZUS. Decyzją z dnia [...] lutego 2009r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ust.1 pkt 3 oraz art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych /Dz. U z 2007 nr 11 poz. 74 ze zm. określaną dalej jako u.s.u.s/ - odmówił S. S. umorzenia posiadanego zadłużenia. W uzasadnieniu decyzji organ ubezpieczeniowy podniósł że w sytuacji wnioskodawcy, w kontekście dokonanych ustaleń, nie zachodzi fakt całkowitej nieściągalności zaległych należności w rozumieniu art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. Organ stwierdził, że wysokość świadczenia emerytalnego dłużnika i jego żony, po potrąceniach komorniczych, jaka pozostaje do dyspozycji dłużnika, jest powyżej kwoty jaka uprawnia do ubiegania się o pomoc społeczną. W związku z tym brak podstaw do przyjęcia aby spłata zadłużenia pozbawiała dłużnika i jego rodzinę na niemożność zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W związku z faktem, że istniejące zadłużenie dotyczy składek na ubezpieczenie społeczne pracownicze, organ ponadto wskazał, że w sprawie dłużnika brak jest podstaw do zastosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s, gdyż może ona być stosowana tylko w odniesieniu do należności z tytułu składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek. Po przeprowadzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych /działający w imieniu Zakładu/ decyzją z dnia [...] maja 2009r. wydaną na podstawie art.138 § 1 kpa w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s oraz na podstawie art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz. U nr 241 poz. 2074 ze zm./, utrzymał w mocy decyzję ZUS Odział w R. z dnia [...] lutego 2009r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz w pełni podzielił argumentację wyrażoną w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Ponownie została przytoczona treść art. 28 ust. 3 i 3a u.s.u.s i w tym kontekście organ odwoławczy stwierdził, że norma prawna zawarta w tym przepisie uprawnia organ ubezpieczeniowy do uznaniowego wyrażenia zgody na umorzenie należności z tytułu składek. Prezes ZUS dodatkowo podniósł, że otrzymywane przez dłużnika stałe świadczenie emerytalne umożliwia mu regulowanie zadłużenia wobec Zakładu chociażby w formie układu ratalnego. Ponadto nie wykazano, w ocenie organu, aby nieopłacanie należności z tytułu składek było następstwem szczególnych okoliczności czy też zdarzeń losowych. W skardze na powyższą decyzję S. S. zarzucił organom ubezpieczeniowym nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego w przedmiocie wniosku o umorzenie należności. Wskazując na przedłożone zaświadczenia lekarskie podkreślił, że od kilkunastu lat jest przewlekle chory, co w jego ocenie pozwala na przyjęcie, że zachodzą w jego przypadku przesłanki do uznania, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację zdrowotną oraz rodzinną nie jest w stanie opłacić zaległych należności ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, których tezy, w jego ocenie potwierdzają jego oceny co do zasadności umorzenia mu zaległych należności. W konkluzji skargi skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji celem ponownego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w wydanych w sprawie decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że sądy administracyjne w tym sąd wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - zgodnie z art.1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych /Dz. U nr 153 poz.1269/. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U nr 153 poz.1270, dalej określana jako u p.p.s.a/, w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny zgodnie ze swoimi ustawowymi kompetencjami bada, czy treść zaskarżonej decyzji jest zgodna z prawem i czy postępowanie prowadzące do jej wydania było niewadliwe i rzetelne. Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art.133 §1 u p.p.s.a, Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 28 ust.1 i 2 u.s.u.s należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłatę /art. 24 ust. 2 u.s.u.s /, mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s, ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek a nie prawny obowiązek ich umorzenia, gdyż w tym względzie organ działa w ramach tzw. uznania administracyjnego. W uchwale z dnia 6 maja 2004r. /sygn. akt II UZP 6/04 OSNP 2004/16/285/ Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że "przepis art. .28 ust. 2 u.s.u.s jest oparty na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 38 ust. 3 tejże ustawy, może ale nie musi umorzyć zaległości". Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s, wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc że w takim wypadku mogą one być umorzone. Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności ustalanej wg. kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s, organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy, pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, że skarżący w toku całego postępowania administracyjnego, żądanie swoje w zakresie umorzenia należności na ubezpieczenie społeczne, uzasadniał problemami finansowymi spowodowanymi brakiem wystarczających dochodów. Organ orzekający podnoszone przez skarżącego okoliczności wziął pod uwagę i dokonał ich oceny, co znalazło odzwierciedlenie tak w materiale dowodowym sprawy jak również uzasadnieniu skarżonej decyzji. Organ zasadnie wskazał, że skarżący posiada stałe źródło dochodu w postaci świadczenia emerytalnego, niekorzystna ze świadczeń pomocy społecznej, a zatem materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie daje podstaw do przyjęcia, że bieżące potrzeby życiowe skarżącego nie są zaspakajane. Wydanie decyzji o odmowie umorzenia należności poprzedzone było postępowaniem zmierzającym do ustalenia sytuacji materialnej skarżącego. Organy orzekające wzięły pod uwagę podnoszone przez skarżącego okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody, a odnosząc je do podstawy materialno-prawnej rozstrzygnięcia sformułowały wnioski które mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów /art. 80 kpa/. Okoliczność, że dokonana przez organy ocena odbiega od samooceny dokonanej przez skarżącego, nie świadczy iż ocena ta jest dowolna. Nadto jak wynika z akt sprawy, skarżący przed wydaniem zaskarżonej decyzji był informowany o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w tej kwestii, czym organ dochował czynnego udziału strony w postępowaniu. Sąd podziela także ocenę organu rentowego, że nie doszło do naruszenia art. 30 przywołanej ustawy z dnia 18 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, gdyż zaległości skarżącego z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pracownicze dotyczą okresu do 31.12.1998r., a więc okresu do czasu wejścia w życie wspomnianej ustawy. Podkreślić w tym miejscu należy, iż ustawowym obowiązkiem ZUS jest dochodzenie należności z tytułu składek w tym również z wykorzystaniem wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz uwzględniając cele na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Jeżeli zatem, jak w rozpatrywanej sprawie, właściwy organ dostrzega możliwości wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego, negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie nie może być uważane za dowolne. Z wymienionych powodów Sąd nie podziela zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2,3 i 3a u.s.u.s, poprzez błędne przyjęcie, że sytuacja majątkowa, zdrowotna i rodzinna skarżącego nie uzasadnia uwzględnienia wniosku o umorzenie należności wobec ZUS. Z przedstawionych powodów Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Uznał, iż w toku kontrolowanego postępowania nie doszło do naruszenia przepisów i zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności tej zasady, która nakazuje organom administracji publicznej uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli /art. 7 kpa/ oraz zasady dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy /art. 77 §1 kpa/. Decyzja również w całości odpowiada przepisowi art. 107 kpa. Sąd zwraca jednocześnie uwagę, że wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowa podlega ocenie organu rentowego ZUS. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskania nowych dowodów skarżący może ponownie wystąpić do Zakładu z wnioskiem o umorzenie należności i wówczas ponownie sprawa umorzenia będzie rozstrzygana przez organ. Wydanie bowiem decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem a podjęte rozstrzygnięcie nie wykraczało poza ramy uznania administracyjnego, na podstawie art. 151 u. p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.