VIII SA/Wa 516/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w części orzekającej o zasiłku stałym za okres od 1 kwietnia 2017 r. do 30 września 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "organ odwoławczy") decyzja z [...] maja 2017 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r, poz. 23 ze zm.: dalej: "k.p.a.") po rozpoznaniu odwołania W. M. (dalej: "skarżący") od decyzji wydanej z up. Prezydenta Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak: [...] w sprawie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku stałego, orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżoną decyzje w pkt 1, oraz uchylić decyzję w pkt 2 i orzec o przyznaniu świadczenia niepieniężnego w formie opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne od dnia 1 marca 2017 r. do dnia 30 września 2017r. w wysokości określonej w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Z akt sprawy wynika, że skarżący wnioskiem z 20 marca 2017 r. wystąpił o przyznanie prawa do zasiłku stałego. Organ I instancji decyzją z [...] kwietnia 2017 r. przyznał w pkt 1 decyzji zasiłek stały na okres od 1 marca 2017 r. do 31 marca 2017 r. w kwocie [...] zł, od 1 kwietnia 2017 r. do 30 września 2017 r. w kwocie [...] zł miesięcznie oraz w pkt 2 decyzji przyznano świadczenie niepieniężne w postaci opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne od dnia 1 marca 2017 r do 31 marca 2017 r. W uzasadnieniu podano, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, zaliczoną do 30 września 2017 r. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Dochód skarżącego w miesiącu lutym 2017 r. stanowiła bezzwrotna pomoc od M. W. w formie opłat za rachunki za energię elektryczna w kwocie [...] zł i [...] zł, a w marcu -[...] zł z tego samego tytułu. Biorąc pod uwagę obowiązujące kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, wynoszące [...] zł oraz fakt, że wniosek złożono w miesiącu marcu 2017 r. zasiłek ustalono w kwotach wyżej podanych. Od decyzji tej odwołanie wniósł skarżący, w którym zakwestionował wysokość zasiłku ustalonego na okres od 1 kwietnia 2017 r do 30 września 2017 r. w kwocie [...] zł. Uważa, że powinien on wynosić [...] zł jak w miesiącu marcu 2017r. Wskazał, że od miesiąca kwietnia 2017 r. nie otrzymuje pomocy od M. W. w postaci opłaty na rachunki za elektryczność, na co załączył oświadczenie M. W.. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z [...] maja 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje w pkt 1, oraz uchyliło decyzję w pkt 2 i orzekło o przyznaniu świadczenia niepieniężnego w formie opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne od dnia 1 marca 2017 r. do dnia 30 września 2017 r. w wysokości określonej w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych z środków publicznych. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że w przedmiotowej sprawie skarżący spełnia formalne wymogi do ubiegania się o zasiłek stały. Sporną kwestią pozostaje dochód przyjęty do ustalenia wysokości zasiłku od miesiąca kwietnia 2017 r. do miesiąca września 2017 r. Zdaniem Kolegium dochód skarżącego w postaci pomocy bezzwrotnej ze strony M. W. w postaci opłacania rachunków na elektryczność należy uznać za utracony od miesiąca kwietnia 2017 r., co sama oświadczyła na przekazanym do akt sprawy piśmie. Zatem do ustalenia wysokości zasiłku stałego należałoby przyjąć dochód skarżącego z miesiąca marca 2017 r. tj. [...] zł i przyznać świadczenie od miesiąca marca w kwocie [...] zł. [[...] zł (kryterium dochodowe) - [...] zł (dochód z miesiąca marca 2017 r.) = [...] zł.]. Mając jednak na uwadze zasadę wyrażoną w art. 139 K.p.a., ograniczającą prawo organu odwoławczego do wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, organ orzekł jak w pkt 1 decyzji. Odnosząc się do świadczenia niepieniężnego w formie opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne od dnia 1 marca 2017 r. do 30 września 2017 r, organ wskazał, iż stosownie do art. 66 ust. 1 pkt 26 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 581 i póź.zm.) osoby pobierające zasiłek stały z pomocy społecznej, a niepodlegające obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z innego tytułu podlegają temu ubezpieczeniu przez okres pobierania świadczenia. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący. Pismem z 14 czerwca 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu odwoławczego. Uzasadniając skargę podtrzymał argumentacje prezentowaną w odwołaniu od decyzji I instancji. Skarżący wskazał, że jest osobą pełnoletnią, niezdolną do pracy, prowadzącą samodzielnie gospodarstwo domowe. Od 16 marca 2017 r. legitymuje się prawomocnym orzeczeniem Sądu Rejonowego w R., który uznał iż jego stopnień niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym przypada na okres od 27 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. W związku z powyższym na podstawie art. 145 § 1 punkt 5, 7, 8 kpa w związku z art. 97 § 1 punkt 4 kpa art. 100 kpa i art. 106 kpa. Miejski Ośrodek pomocy Społecznej winien wypłacić kwotę [...] zł od 1 kwietnia 2016 r. czego nie zrobił lekceważąc, w ocenie skarżącego, obowiązujący w tym względzie porządek prawny. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn niż w niej podniesiono. Sąd nie jest bowiem związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o czym stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 – dalej p.p.s.a.), dokonuje więc oceny zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa, mającymi zastosowanie w sprawie. Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszym postępowaniu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. o przyznaniu W. M. zasiłku stałego. Wskazać także należy, iż kryteria przyznania zasiłku stałego określone są w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182), zwanej dalej ustawą, przysługuje on. m.in. pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również: dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (pkt 2). Zgodnie natomiast z art. 6 ustawy, całkowita niezdolność do pracy oznacza całkowitą niezdolność do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych albo zaliczenie do I lub II grupy inwalidów lub legitymowanie się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (pkt 1). Nadmienić trzeba, ze decyzja wydana na podstawie art. 37 ust.1 ustawy jest decyzją o charakterze związanym. Wysokość zasiłku stałego ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 604 zł miesięcznie (ust. 2 pkt 1 ustawy) zgodnie z rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, obowiązującym od dnia 1 października 2015 r. Kwota zasiłku stałego nie może też być niższa niż 30 zł miesięcznie. Regulacje w zakresie zasiłku stałego są jednoznaczne i nie przewidują w kwestii przyznania tego świadczenia, jak również określenia jego wysokości - ust. 2 i ust. 3 art. 37, uznania administracyjnego. Są to więc świadczenia o charakterze obligatoryjnym co oznacza, że tylko spełnienie łącznie wszystkich kryteriów, od których ustawa o pomocy społecznej uzależnia przyznanie zasiłku stałego, stwarza gwarancję jego przyznania, w określonej wysokości. Obok przesłanki dotyczącej niezdolności do pracy z powodu wieku lub całkowitej niezdolności do pracy niezbędne jest, by dochód osoby ubiegającej się o zasiłek stały był niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, określonego zgodnie z zasadami zawartymi w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Wedle powołanego przepisu prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91 przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art 7 pkt 1 - 15 lub innych okoliczności, uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Sposób ustalania dochodu został szczegółowo określony - zależy od źródeł przychodu. W art. 8 ust. 3 zostały określone ogólne zasady obliczania dochodu. Ustala się go przez pomniejszenie przychodu o zaliczki na podatek dochodowy, składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne oraz płacone alimenty. Ustawodawca w sposób kategoryczny określił, że do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 art. 8 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Konstrukcja prawna instytucji nie wliczania do dochodu określonych składników nie pozwala więc na rozszerzającą interpretację tego przepisu. Z tego względu enumerację negatywną określoną w ust. 3 art. 8 ustawy o pomocy społecznej należy uznać za zamkniętą. Z prawidłowo ustalonych i niekwestionowanych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą z orzeczonym umiarkowanym stopniem niepełnosprawności na czas nieokreślony do 30 września 2017 r. Jedyny dochód skarżącego stanowiła w miesiącu lutym 2017 r. bezzwrotna pomoc M. W. w formie opłat za rachunki za energie elektryczną w kwocie [...] zł i [...] zł, a w marcu [...] zł z tego samego tytułu. W efekcie zasiłek stały za miesiąc marzec 2017 r. wyniósł [...] zł (634 -[...] ). Okolicznością bezsporną w sprawie jest również to, że ostatnim miesiącem uzyskiwania dochodu był marzec 2017 r. Był to miesiąc złożenia wniosku, a tym samym nie ma podstaw do traktowania go jako dochód utracony w rozumieniu art. 8 ust. 1 u.p.s. Wprawdzie w samej ustawie o pomocy społecznej nie zawarto definicji utraty dochodu, co jest odmiennym rozwiązaniem niż to, które obowiązuje w ustawie o świadczeniach rodzinnych, niemniej nie budzi wątpliwości sądu, że przez "utratę dochodu", o której mowa w ww. przepisie, należy rozumieć sytuacje, w której dana osoba czy rodzina w okresie poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie świadczenia uzyskiwała jakiś dochód, natomiast w miesiącu jego złożenia już go nie uzyskuje. Tak też interpretowane jest to pojęcie w judykaturze (por. wyroki: WSA w Gliwicach z 28 kwietnia sygn. akt IV SA/Gl 1390/13, Lex nr 1535124; WSA w Rzeszowie z 8 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 110/14 Lex nr 1471320). Sąd stwierdza, że organ odwoławczy zignorował treść odwołania, w żaden sposób nie ustosunkowując się do zarzutów w nim zamieszczonych, kwestionujących wysokość zasiłku stałego od miesiąca 1 maja 2017 do 30 września 2017 r. i wniosku o powtórne naliczenie wysokości zasiłku na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy, w związku z faktem, że od kwietnia 2017 r. nie uzyskuje żadnego dochodu. W myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a., każda sprawa rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego, w związku z czym organ odwoławczy zobligowany jest do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, a nie kontroli decyzji organu pierwszej instancji. W związku z powyższym w razie zmiany stanu faktycznego po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji organ odwoławczy powinien uwzględnić tę zmianę stanu faktycznego, jeżeli jest to możliwe, a więc jeżeli zmiana zostanie ujawniona w prawidłowo prowadzonym postępowaniu, mającym na celu między innymi wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy miał wiedzę na podstawie treści odwołania, że skarżący od kwietnia 2017 r. nie uzyskuje dochodu. W związku z powyższym przed wydaniem decyzji organ odwoławczy powinien to uwzględnić. Sąd stwierdza, że organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 127 § 2 k.p.a. - w związku z art. 11 i art. 107 § 2 k.p.a., a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W myśl art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Art. 127 § 2 k.p.a. stanowi, że właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Przepis ten rozstrzyga o właściwości organu; a jednocześnie stanowczo nakłada na organ odwoławczy obowiązek rozpatrzenia odwołania. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy; ale z przywołanego przepisu jednoznacznie wynika, że organ ten nie może pominąć treści (zarzutów) odwołania. Systemowe odczytanie tego przepisu – w kontekście art. 11 k.p.a. (Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu) - wskazuje, że ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy winno obejmować również ocenę zarzutów odwołania. Dopiero odniesienie się do tych zarzutów pozwala na wyjaśnienie stronie dlaczego organ był obowiązany (uprawniony) do wydania określonego rozstrzygnięcia. Zgodnie natomiast z art. 107 § 2 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego strona winna dowiedzieć się między innymi o tym, jak ten organ ocenił podniesione przez nią zarzuty; a stanowisko w tym zakresie powinno być umotywowane. Na etapie postępowania odwoławczego organ ocenia ustalenia dowodowe poczynione przez organ pierwszej instancji. Jeżeli uzna je za prawidłowe przyjmuje je za własne, nie jest wtedy obowiązany prowadzić ponownie postępowania dowodowego. Jeżeli natomiast ustalenia dowodowe są wadliwe lub niekompletne organ odwoławczy jest obowiązany stwierdzić, czy ta wadliwość może zostać skorygowana na etapie odwoławczym bez szkody dla zasady dwuinstancyjności postępowania. Zasady dokonania takiej oceny determinują dwa przepisy prawne. Po pierwsze uwzględnić trzeba treść art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Po drugie, treść art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż organy winny przyznać skarżącemu zasiłek stały do dnia 1 kwietnia 2016 r. (tj. od daty ustalenia stopnia niepełnosprawności) należy wskazać, że z dniem 1 stycznia 2017 r. weszły w życie przepisy regulujące szczegółowo kwestie wydania orzeczenia o niepełnosprawności i terminu przyznania zasiłku stałego - ustawa z grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz.U.2016.2174). Celem ustawy było wdrożenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 października 2015 r. (sygn. akt SK 19/14). W wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku stałego osobie całkowicie niezdolnej do pracy, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i niemającej innych środków utrzymania, prawo do zasiłku ustala się, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek, jest niezgodny z art. 67 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny zakwestionował brak możliwości skutecznego złożenia wniosku o przyznanie zasiłku stałego przy jednoczesnym faktycznym wystąpieniu u osoby w danym momencie niepełnosprawności (potwierdzonym dopiero po jakimś czasie orzeczeniem o niepełnosprawności). Trybunał zwrócił uwagę, że jeżeli osoba wystąpiła o stwierdzenie niepełnosprawności, a następnie ze względu na tę niepełnosprawność, powodującą brak środków utrzymania, występuje o zasiłek stały, świadczenie to powinno zostać jej przyznane od dnia stwierdzenia niepełnosprawności uniemożliwiającej podjęcie pracy (po stwierdzeniu, że ta niepełnosprawność jest źródłem braku dochodu). Według Trybunału przyznanie zasiłku stałego z datą późniejszą byłoby możliwe, gdyby organ stwierdził, że wystąpienie niepełnosprawności, nie od razu łączyło się z brakiem środków utrzymania, a tylko z utratą dochodu z pracy. Trybunał orzekł, że niezbędna jest reakcja ustawodawcy polegająca na zmodyfikowaniu daty, od której pewnej kategorii podmiotów ma być przyznawany zasiłek stały i wkomponowanie jej w tryb udzielania świadczeń. Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnej normy do dnia 31 grudnia 2016 r. W związku z powyższymi zmianami art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej otrzymał brzmienie : "świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, z zastrzeżeniem ust. 7-11. W przypadku gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem". W ocenie Sądu w aktualnym stanie prawnym nie istnieje jakakolwiek podstawa normatywna pozwalająca na przyznawanie zasiłku stałego za okres wsteczny, poprzedzający miesiąc, w którym złożono wniosek. Jeśli zatem wniosek o ustalenie prawa do zasiłku stałego został złożony w miesiącu marcu 2017 r. to od tego miesiąca winno zostać ustalone wnioskowane świadczenie. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.