VIII SA/Wa 52/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. F. i P. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]października 2018 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...]z dnia [...]czerwca 2018 r. nr [...]; 2) zasądza od Wojewody [...]solidarnie na rzecz skarżących M. F. i P. F. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2018 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 12 57 ze zm.) dalej: kpa oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 121) dalej: ugn, po rozpatrzeniu odwołania M. F. i P. F. (dalej skarżący) od decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] czerwca 2018 r., ograniczającej sposób korzystania z części nieruchomości położonej w obrębie [...][...], gmina [...], oznaczonej jako działka nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 6 marca 2018 r. [...]S.A. z siedzibą w L. Oddział [...] wystąpiła do Starosty [...] o wydanie decyzji w trybie art. 124 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w obrębie [...][...], gmina [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Wobec powyższego Starosta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości położonej jw. stanowiącej własność M. F. i P. F., poprzez udzielenie zezwolenia [...] S.A. z siedzibą w [...] Oddział [...] na wykonanie prac budowlano – montażowych związanych z realizacją zadania inwestycyjnego pod nazwą: "PBW przyłączenie do sieci dystrybucji chłodni owoców w miejscowości [...] dz. [...], gm. [...]". W odwołaniu skarżący zarzucili m. in., iż ograniczenie nastąpiło bez należnej wypłaty za bezumowne korzystanie z działki oraz wynagrodzenia za służebność gruntu na ich działce. Podnieśli też, że wydając przedmiotową decyzję Starostwo usiłuje siłowo z pogwałceniem prawa właścicieli do negocjacji, które nadal trwają, rozwiązać problem postawienia słupa energetycznego na ich działce. Zarzucili również, że nie jest prawdziwe twierdzenie, by właściciele nie wyrażali zgody na wykonanie inwestycji przebudowy i wymiany słupa na ich nieruchomości. Rozpoznając sprawę w wyniku odwołania Wojewoda [...] stwierdzając brak podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem cyt. wyżej decyzja z dnia [...] października 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Podniósł, że zgodnie z art. 124 ust. 1 ugn starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w razie jego braku decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Celem publicznym, w rozumieniu art. 6 pkt 2 ugn jest budowa i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W ocenie Wojewody zadanie inwestycyjne, które zamierza realizować [...] S.A. z siedzibą w [...] Oddział [...], polegające na realizacji zadania inwestycyjnego pod nazwą: "PBW przyłączenie do sieci dystrybucji chłodni owoców w miejscowości [...] dz. [...], gm. [...]", jest prowadzone zgodnie z ostateczną decyzją Burmistrza [...] z [...] sierpnia 2017 r. znak [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na "Rozbudowie sieci energetycznej niskiego napięcia na działkach o numerach [...],[...],[...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Podstawowym celem tego przedsięwzięcia jest stworzenia możliwości właściwego programowania struktur sieciowych dla prawidłowego i niezawodnego programowania odbiorców energii elektrycznej i bezpieczeństwa energetycznego. Zdaniem organu II instancji zadanie, które zamierza realizować inwestor odpowiada powyższej definicji celu publicznego i jest zgodnie z w/w decyzją lokalizacyjną Burmistrza [...] zatem spełniona jest pierwsza przesłanka z art. 124 ust. 1 uzasadniająca decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Odnośnie spełnienia drugiej przesłanki organ wskazał, że udzielenie zezwolenia o którym mowa w art. 124 ust. 1 powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1, przy czym przeprowadza je osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie (art. 124 ust.3 ugn). Regulacja ta nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów co do formy i treści rokowań, zatem strony nie są związane jakimikolwiek regułami w tym zakresie oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zatem być w dowolnym czasie zakończone. Nie przewidziano też jakiejś szczególnej formy ich zakończenia, co oznacza, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć. Wskazano, że zastosowany w powyższym postępowaniu tryb z art. 124 ust. 1 ugn ma na celu umożliwienie sprawnej realizacji inwestycji, ponieważ przepisy ustawy Prawo budowlane warunkują udzielenie pozwolenia na budowę od prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czyli tutaj zgody właściciela nieruchomości. Chodzi tu o czas i zapewnienie sprawnej realizacji inwestycji celu publicznego, która nie może być blokowana z powodu braku wypracowania konsensusu pomiędzy inwestorem a właścicielem nieruchomości, co do wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu, czy odszkodowania za szkody wynikłe z realizacji spornej inwestycji. Kwestie te mogą być dochodzone w odrębnych postępowaniach. Jak wskazał Wojewoda, inwestor wystąpił do skarżących z prośbą o wyrażenie zgody na realizację zamierzenia inwestycyjnego na działce nr [...] stanowiącej ich własność – pisma pełnomocnika [...] z [...] lutego 2017 r. i [...] maja 2017 r. – zaś skarżący nie wyrazili zgody na zaproponowane w tym wystąpieniu warunki. W aktach brak jest dokumentu świadczącego o podpisaniu umowy czy złożeniu przez właścicieli nieruchomości oświadczenia uprawniającego inwestora do realizacji inwestycji na przedmiotowej działce. Zdaniem organu w trybie art. 124 ugn nie podlega weryfikacji okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie które są nie do przyjęcia. Istotne jest jedynie wykazanie, że nie doszło do wyrażenia zgody przez właściciela mimo zainicjowania przez inwestora negocjacji. Podkreślono, że rokowania mogą być zakończone w dowolnym czasie, choćby gdy w ocenie jednej ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia, a takie stwierdzenie zostało zawarte we wniosku pełnomocnika [...] S.A. z siedzibą w [...] Oddział [...] z dnia [...] marca 2018 r. o wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie w uzasadnieniu którego wskazano na: "długotrwałe i nie rokujące szans na dojście do porozumienia negocjacje (...)". Podniesiono, że organ I instancji przeprowadził w dniu 26 kwietnia 2018 r. rozprawę administracyjną, która także nie doprowadziła do zawarcia porozumienia w sprawie. W ocenie organu odwoławczego Starosta [...] prawidłowo uznał, że właściciele nieruchomości nie wyrazili zgody na wykonanie prac budowlano – montażowych związanych z realizacją w/w inwestycji. Z akt sprawy bezspornie wynika bowiem, że przed wydaniem decyzji były podjęte przez inwestora próby doprowadzenia do dobrowolnego udostępnienia nieruchomości przez właścicieli, ale nie doszło do wypracowania wspólnego stanowiska, co uzasadniało wszczęcie przez Starostę [...] postępowania o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości i po jego przeprowadzeniu wydanie decyzji. Organ wskazał, że wydanie zaskarżonej decyzji uzależnione było od wykazania, że właściciele nieruchomości nie wyrazili zgody na odpłatne lub nieodpłatne korzystanie z nieruchomości przez przedsiębiorcę przesyłowego i nie została zawarta między nim a właścicielami swoista umowa podobna do użyczenia lub umowy najmu. Organ wskazał też, że w przypadku wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości stronie będzie wypłacone odszkodowanie, określone w drodze administracyjnej, z mocy art. 128 ust. 4 ugn, przy czym roszczenie odszkodowawcze może być dochodzone dopiero po wybudowaniu przewodów lub urządzeń i nie można go określić w decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości, nie wiadomo bowiem, czy sytuacja uzasadniająca zgłoszenie takiego roszczenia faktycznie nastąpi. Dlatego też starosta wydający decyzję w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, w trybie art. 124 ust. 1 ugn, nie od razu ustala odszkodowanie, gdyż na jednostce organizacyjnej, która otrzymała zezwolenie na dokonanie określonych czynności, ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, a jeżeli takie przywrócenie nie jest możliwe, albo powoduje nadmierne trudności czy znaczne koszty, to wtedy służy odszkodowanie z art. 128 ust. 4 ugn. W konkluzji Wojewoda uznał, że słuszne jest stanowisko Starosty [...] o spełnieniu wszystkich przesłanek do wydania decyzji w trybie przepisu art. 124 ust. 1 ugn. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucili naruszenie: 1. przepisów prawa procesowego art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i uchwycenia faktu, że [...] S.A. stosuje uniki w celu uniknięcia podpisania umowy ustanowienia służebności przesyłu na całej szerokości działki skarżących nr [...] w [...] na etapie postępowania w Starostwie w [...], jak i postępowania Urzędu Wojewody [...]. 2. prawa skarżących do podpisania umowy służebności gruntu z [...], który uchyla się od tego, do uzyskania rekompensaty za ograniczenie prawa do korzystania z działki skarżących w [...] z tytułu służebności gruntu oraz zapłaty za bezumowne korzystanie z działki skarżących i przyjęcie tylko wersji [...] i uznanie tylko żądań strony [...]. 3. prawa właścicieli w oparciu o kłamliwe uzasadnienia w decyzji Starostwa w [...] o treści "Właściciele nieruchomości M. i P. małż. F. nie wyraża zgody na wykonanie inwestycji przebudowy linii napowietrznej niskiego napięcia wraz z wymiana słupów na ich nieruchomości", gdy faktycznie uzgodniono przeniesienie słupa w inne miejsce po prawej stronie działki, a wykonawca usług J. R. wyraził zgodę na tę zmianę i zapowiedział dokonanie zmiany w projekcie. 4. prawdy obiektywnej przez decyzje obu instancji, które miały na celu pomóc i wziąć czynny udział w procedurze oszustwa ze strony [...], a decyzja Wojewody [...] miała ten stan bezprawia ze strony [...] zatwierdzić. Podnosząc powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. W uzasadnieniu wskazali między innymi na stworzenie pozorów negocjacji przez [...] ze skarżącymi i chęci zawarcia umowy, tak by uzyskać niezbędne dokumenty celem uzyskania decyzji przymusowo ograniczającej prawa właścicieli do gruntu i jednocześnie uchylić się od płacenia na rzecz właścicieli gruntu za ustanowienie służebności przesyłu i bezumowne korzystanie z niego. Strona podniosła, że po wysłaniu pisma z 15 maja 2018 r. z warunkami umowy i warunkami finansowymi korzystania z gruntu skarżących nie było już żadnych negocjacji z [...], w czym upatrują zlekceważenia i oszukania przez [...]. Skarżący stwierdzili też, że podpisanie umowy służebności na coroczne wypłaty kwoty za korzystanie z gruntu oraz wypłaty za bezumowne korzystanie z gruntu jest podstawą ich zgody na posadowienie słupa energetycznego z umieszczonymi przewodami energetycznymi nad całą szerokością działki. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie niezależnie od zarzutów w niej podniesionych. Jak wynika z treści art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018, poz. 121, dalej ugn) starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania i dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji a także innych podziemnych, naziemnych i nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych urządzeń, przewodów, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku jego braku zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do ust. 3 tego przepisu udzielenie zezwolenia winno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku dołączyć należy dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Z treści powołanego przepisu wynika zatem, że udzielenie przez starostę zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie inwestycyjne zostało uzależnione od spełnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze ograniczenie właściciela lub użytkownika w korzystaniu z jego własności musi nastąpić, aby zrealizowany został cel publiczny, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a w razie jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie, zaś wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust.1 ugn powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tą osobę nieruchomości w sposób dobrowolny. Wymaga podkreślenia, że z istoty omawianej decyzji, która jest rodzajem wywłaszczenia wynika, że istotne jest jednoznaczne i precyzyjne określenie przez wydający tę decyzję organ administracji zarówno przebiegu inwestycji przez nieruchomość, jak również zakresu dokonanego przez organ ograniczenia właściciela w jego prawie korzystania z nieruchomości. Tymczasem zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja, nie określa zakresu uszczuplenia władztwa właściciela nad nieruchomością. Starosta [...] w decyzji z dnia [...] czerwca 2018r. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości skarżących na wykonanie prac budowlano – montażowych związanych z realizacją zadania inwestycyjnego pod nazwą "[...] przyłączenie do sieci dystrybucji chłodni owoców w miejscowości [...] dz. [...], gm. [...]". Dalej wskazuje się w decyzji, że budowa prowadzona jest zgodnie z w/w decyzją nr [...] Burmistrza [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zezwolenie obejmuje prawo wstępu na część nieruchomości skarżących w celu wykonania robót budowlano – montażowych tj. przebudowę istniejącej linii napowietrznej wraz z wymianą istniejącego słupa - zgodnie z załącznikiem graficznym, którego nie załączono do decyzji. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 ugn powinna określać terytorialny zakres ograniczenia i jego rodzaje. Co istotne, w związku z uregulowaniami natury konstytucyjnej oraz art. 112 ust. 1 w zw. z art. 112 ust. 3 ugn może być ona wydana tylko wobec takiej części nieruchomości, która jest rzeczywiście niezbędna do realizacji inwestycji. W pewnym zakresie granice ingerencji w prawa właściciela determinować będzie plan miejscowy bądź jak w przedmiotowej sprawie wydana decyzja lokalizacyjna. Nie budzi wątpliwości, ze postanowienia decyzji lokalizacyjnej dotyczą dopuszczonej ingerencji w prawo własności, wynikającej ze zdarzenia w postaci rozbudowy sieci energetycznej niskiego napięcia m. in. na działce skarżących. Decyzja nie zawiera natomiast rozstrzygnięć odnośnie koniecznych ingerencji wobec samego etapu realizacji rozbudowy sieci czy jej utrzymania. W rozpoznawanej sprawie ingerencja w prawa właścicieli (ich ograniczenie) związana jest z dwoma rodzajami zdarzeń: - wykonania prac budowlano – montażowych na działce nr [...] określonych w pkt 1 decyzji, - wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii sieci, o której mowa w pkt 1 decyzji. Tak więc brak załączenia załącznika graficznego wskazanego w decyzji powoduje, że organ administracji nie określił sposobu dokonania ograniczenia i jego zakresu. Zauważyć należy, że inwestor do wniosku inicjującego postępowanie administracyjne załączył dwie mapy w tym jedną do celów projektowych, z tym że prawodawca powierzył organowi administracji a nie inwestorowi, prawo reglamentowania zakresu ingerencji przez przedsiębiorstwo realizujące inwestycję celu publicznego w prawa osób trzecich. Nie czyni zadość wykonaniu zadania w powyższym zakresie wskazanie w uzasadnieniu decyzji, że prace będą prowadzone w pasie montażowym o długości 24 m i szerokości 1 m, zgodnie ze złożonym załącznikiem graficznym, którego jak wskazano wyżej nie zawiera decyzja. Zauważyć należy, że rozstrzygnięcie odnośnie zakresu uszczuplenia władztwa winno znaleźć się w osnowie decyzji a nie jej uzasadnieniu. Takie mankamenty decyzji uznać należy za naruszające dyspozycję art. 124 ust. 1 ugn, co skutkuje koniecznością uchylenia obu decyzji. Natomiast zarzuty skargi nie są zasadne. Prawidłowo, zdaniem Sądu organy uznały, że w kontrolowanej sprawie przeprowadzone zostały rokowania, o których stanowi cytowany wyżej art. 124 ust. 3 ugn. Za wnioskiem tym przemawia znajdująca się w aktach sprawy korespondencja między inwestorem, a skarżącymi. Z korespondencji tej wynika, że strony nie doszły do porozumienia odnośnie warunków, na jakich wyraziliby zgodę na realizację inwestycji, mimo wymiany pism odnośnie swoich stanowisk. Warunki przedstawione przez obie strony uniemożliwiały wypracowanie kompromisu, co nie czyni rokowań fikcyjnymi. Bezspornym jest bowiem, że [...] pismem z [...] lutego 2017 r. zainicjowała rokowania, które mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, np.: w sytuacji, gdy w ocenie którejś ze stron, nie ma szans na zawarcie porozumienia. Brak przyjęcia propozycji skarżących zawartej w piśmie z 15 maja 2018 r. oznacza brak konsensusu, co w okolicznościach sprawy niniejszej było wystarczającym do stwierdzenia, że strona skarżąca odmówiła zgody na realizację inwestycji. Skarżący, co jednoznacznie wynika z ich pisma z 27 czerwca 2018 r. i treści skargi, warunkowali zgodę na posadowienie na swojej działce słupa energetycznego przystaniem na ich warunki finansowe, co nie miało miejsca. Odnosząc się do zarzutu braku odszkodowania za szkody, czy bezumowne korzystanie z działki skarżących zauważyć należy, że kwestie te będą przedmiotem odrębnych postępowań (art. 128 ust. 4, czy np. art. 124 ust. 5 ugn). Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach wydano na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzona kwotę składa się wpis [...] zł. Rozpoznając sprawę ponownie organy obowiązane będą uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę i uzupełnią postępowanie o dokumenty i ustalenia jak wyżej.