VIII SA/Wa 52/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski Sędzia WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 8 maja 2025 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 listopada 2024 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Przedmiotem skargi jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z 14.11.2024 r., po rozpatrzeniu zażalenia M.B. (dalej: Skarżący) z 15.08.2024 r. sprecyzowanego pismem z dnia 9.10.2024 r. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. Nr [...] z 26.07.2024 r. odmawiające wszczęcia na wniosek Skarżącego postępowania administracyjnego w sprawie obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce położonej przy ul. L. [...] w J.. W/w postanowieniem MWINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu MWINB wskazał, iż w dniu 23.07.2024r. do Powiatowego lnspektoratu Nadzoru Budowlanego w R. wpłynął wniosek M. B. z dnia 10.07.2024r. o przeprowadzenie kontroli na posesji sąsiada Skarżącego M. K.i, zamieszkałego przy ul. L. [...] w J.. Postanowieniem Nr [...] z dnia 26.07.2024r. PINB w R. odmówił wszczęcia na wniosek M. B. postępowania administracyjnego w sprawie obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce położnej przy ul. L. [...] w J. na podstawie art. 61a § 1 oraz 123 § 1 kpa. Rozpoznając zażalenie na w/w postanowienie MWINB wskazał, iż zgodnie z art.61a § 1 kpa gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Cytowany przepis wskazuje na trzy rodzaje przesłanek stanowiących podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności ustawodawca wskazuje na przesłanki o charakterze podmiotowym - w sytuacji, gdy podanie wnosi osoba niebędąca stroną. W zakresie tej przesłanki na organie spoczywa obowiązek badania czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Kolejna przesłanka - o charakterze przedmiotowym, pozostaje w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego czyli sprawą rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Wskazana podstawa do odmowy wszczęcia postępowania, zdaniem MWINB, zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie może zostać załatwione w formie prawno-administracyjnej. Trzeci rodzaj przesłanek wskazanych w cytowanym przepisie, dających podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, został określony przez ustawodawcę jako "inne uzasadnione przyczyny", do których komentatorzy zaliczają m.in. żądanie jednostki dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją lub żądanie jednostki dotyczące sprawy, w której prowadzone jest postępowanie. Organ wskazał, że przepisy dotyczące postępowania w sprawie legalności i prawidłowości prowadzonych robot budowlanych umiejscowione zostały w rozdziale 5b ustawy z dnia 07.07.1994r. Powyższa jednostka została dodana przez art. 1 pkt 30 ustawy z dnia 13.02.2020r. zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 19.09.2020r. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego umiejscowionym w w/w rozdziale "Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu". W ocenie MWINB dodanie powyższego przepisu nowelą z dnia 13.02.2020r. przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń prawa budowlanego są wszczynane wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek. Powołując się na orzecznictwo NSA podniósł, że przepis art. 61a § 1 kpa musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, lecz także normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Skoro znowelizowane przepisy Prawa budowlanego określają, że postępowanie administracyjne w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robot z naruszeniem przepisów ustawy wszczynane są z urzędu, to znaczy że PINB w R. otrzymując wniosek M. B. z 10.07.2024r. zasadnie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w w/w sprawie na wniosek skarżącego. Wskazał, że do postępowań inicjowanych po 19.09.2020r. należy stosować aft. 53a ust. 1 Prawa budowlanego oraz, że po tej dacie uruchomienie jednego z postępowań uregulowanych w rozdziale 5a Prawa budowlanego następuje wyłącznie z urzędu. W sytuacji, gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania na wniosek strony. Zasadna jest wówczas odmowa wszczęcia takiego postępowania administracyjnego z wniosku. Jednocześnie MWINB wyjaśnił, że nie oznacza to, że taki wniosek nie wywiera żadnych skutków. Może bowiem stanowić on swego rodzaju sygnalizację dla organu do wszczęcia postępowania z urzędu, tj. zawierać informacje o nieprawidłowościach związanych z realizacją określonego procesu budowlanego. Nadto, odmowa wszczęcia postępowania z omawianej przyczyny, nie jest także równoznaczna z pozbawieniem wnioskodawcy statusu strony w ewentualnym postępowaniu wszczętym z urzędu, nie przesądza o przymiocie strony tej osoby w takim postępowaniu. Organ powołując się na uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, druk nr 121, s. 45) wskazał, że przepis aft. 53a przesądził, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a ustawy - Prawo budowlane, a więc postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, wszczyna się z urzędu. Wykładnia gramatyczna przepisu art. 53a ustawy - Prawo budowlane, jego literalne brzmienie jak i materiały legislacyjne nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a ustawy - Prawo budowlane (...) są inicjowane wyłącznie na zasadzie oficjalności". W ocenie MWINB jednoznaczne brzmienie art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego stanowi inną uzasadnioną przyczynę przemawiającą za odmową wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego. Odnosząc się do zarzutów zażalenia Organ wskazał, ze odmowa wszczęcia postępowania miała miejsce wyłącznie z przyczyn formalnych, tj. z braku możliwości wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego. Poruszane przez skarżącego zarzuty dotyczące jego zdaniem naruszenia przepisów prawa mogą być zweryfikowane jedynie w toku postępowania wszczętego z urzędu (w trakcie którego organ powiatowy ustala też strony postępowania). Ponadto, odnosząc się do zarzutów dotyczących rozbiórki budynku inwentarskiego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej w J., Organ wskazał, że w przypadku funkcjonowania w obrocie prawnym prawomocnej decyzji organu powiatowego Nr [...] o rozbiórce w/w obiektu, PINB w R. jest zobowiązany do prowadzenia postępowania egzekucyjnego mającego na celu wyegzekwowanie obowiązku w/w rozbiórki. W skardze Skarżący zarzucił, że zapadłe postanowienie jest dla niego krzywdzące. Prosi o nakazanie przeprowadzenia kontroli u sąsiada z którego działką graniczy, więc jest stratny w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Sąd oddalił skargę, gdyż uznał, że kwestionowane przez skarżącą postanowienie jest zgodne z prawem. Na wstępie podkreślić należy, że złożenie wniosku przeprowadzenie kontroli na posesji sąsiada jeszcze nie uruchamia postępowania administracyjnego przed organem. Konieczne jest bowiem zbadanie przez właściwy organ (w tym przypadku: organ nadzoru budowlanego), czy wniosek ten może spowodować wszczęcie postępowania. W pierwszej kolejności sprowadza się to do oceny, czy został on złożony przez stronę postępowania i czy nie zachodzą żadne inne przeszkody natury przedmiotowej uniemożliwiające prowadzenie takiego postępowania. W przedmiotowej sprawie podstawę prawną kwestionowanego postanowienia stanowił art. 61a §1 kpa, zgodnie z którym żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną; drugą zaś stanowią inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, niemniej jednak należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania w trybie administracyjnym. Zatem, w przypadku stwierdzenia przez organ administracji publicznej, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego został wniesiony przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn (o charakterze przedmiotowym) postępowanie nie może być wszczęte organ, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu może to uczynić m.in. wówczas, gdy żądanie do niego skierowane dotyczy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, którą (zgodnie z regulacjami szczególnymi) wszczyna się wyłącznie z urzędu. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 53a ust. 1 p.b., dodanym do tej ustawy z dniem 19 września 2020 r. (na podstawie art. 1 pkt 42 lit. a ustawy nowelizującej z 2020 r.), postępowanie w niniejszej sprawie nie mogło być wszczęte na wniosek skarżącego. Obecnie postępowania uregulowane w rozdziale 5a zatytułowanym "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" (art. 48-art. 53a) wszczyna się bowiem wyłącznie z urzędu. Z powyższego wynika, że do postępowań inicjowanych po 19 września 2020 r. należy stosować art. 53a ust. 1 p.b. oraz że po tej dacie uruchomienie jednego z postępowań uregulowanych w rozdziale 5a p.b. następuje wyłącznie z urzędu. W ocenie Sądu art. 53a ust. 1 p.b. przesądza expressis verbis, że postępowanie w sprawie naruszeń prawa budowlanego wszczyna się wyłącznie z urzędu. Do tej pory kwestia ta, nieuregulowana wprost w ustawie, nie była traktowana jednolicie; na tym tle występowały wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie, choć przeważało stanowisko o prowadzeniu postępowań legalizacyjnych (art. 48 i art. 49b p.b.) i naprawczych (art. 50-51 p.b.) z urzędu (z uwagi na ich charakter, konsekwencje i zakres kompetencji organów nadzoru budowlanego, por. wyrok WSA w Lublinie z 1 września 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 558/21, publ. cbosa). Nie jest natomiast bez znaczenia, czy postępowanie administracyjne związane z naruszeniami p.b. oparte jest na zasadzie oficjalności, czy też możliwe jest jego podjęcie także na wniosek, w sytuacji gdy w tym drugim przypadku, zarówno kontynuowanie postępowania, jak i jego zakres należałoby uzależnić od woli wnioskodawcy. Niemniej obecny stan prawny, znajdujący zastosowanie także w niniejszej sprawie, przesądza m.in. o tym, że postępowanie naprawcze opiera się na zasadzie oficjalności. Co prawda, po nowelizacji w 2020 r., orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest również nadal jednolite. Prezentowane są bowiem dwa stanowiska odnoszące się do sposobu wszczęcia postępowania w sprawach, o których mowa w przepisie art. 53a ust. 1 p.b. Zwolennicy jednego z tych poglądów stoją na stanowisku, że przepis ten nie wprowadził zakazu wszczynania tego postępowania na wniosek uprawnionego podmiotu. Uzasadniając tę tezę wskazuje się na taką wykładnię art. 53a ust. 1 p.b., która prowadzi do stwierdzenia, że przepis ten jedynie dookreśla, iż organy nadzoru budowlanego są uprawnione i obowiązane wszczynać i prowadzić z urzędu postępowanie legalizacyjne i naprawcze, co jednak nie oznacza, iż złożenie wniosku uprawnionego podmiotu nie rodzi obowiązku po stronie organu wszczęcia takiego postępowania. O takiej wykładni decydować ma brzmienie tego przepisu, które nie zawiera określenia "wyłącznie z urzędu", co - zdaniem zwolenników tego poglądu - nie wyłącza wszczęcia tego postępowania również na wniosek (tak m.in. wyroki NSA: z 16 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2168/21 i z 27 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 76/22, publ. cbosa). Zwolennicy przeciwnego stanowiska wskazują natomiast, że wykładnia przepisu art. 53a p.b. nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a cyt. ustawy są inicjowane wyłącznie na zasadzie oficjalności (por. m.in. wyrok NSA z 7 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2827/21, publ. Lex nr 3518701). Uzasadniając to stanowisko podkreśla się, że wprawdzie zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie ma charakteru absolutnego nawet w przypadku niebudzącej wątpliwości treści przepisu, ale dokonanie odstępstwa od jasnego i oczywistego sensu przepisu wyznaczonego jego jednoznacznym brzmieniem mogą uzasadniać jedynie szczególnie istotne i doniosłe racje prawne, społeczne lub ekonomiczne (por. uchwała SN z 20 czerwca 2007 r., sygn. akt III CZP 50/2007, publ. OSNC 2008/7-8/83). Przyjmuje się w szczególności, że w ramach wykładni przepisu wolno jest odstąpić od jego sensu językowego w przypadku, gdy wykładnia językowa prowadzi do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości musi być uznane za rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne lub niweczące ratio legis interpretowanego przepisu (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2014, s. 84). W ocenie Sądu dodatkową okolicznością przemawiającą za przyjęciem drugiego poglądu jako słusznego przemawia ratio legis dodania do ustawy art. 53a p.b. Ustawodawca w art. 61 § 1 k.p.a. określił, że inicjatywa wszczęcia postępowania administracyjnego może przysługiwać organowi administracji (wszczęcie z urzędu) lub uprawnionemu podmiotowi (stronie). Ta ogólna zasada, co nie budziło wątpliwości ani w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, ani w literaturze obowiązywała również na gruncie prawa budowlanego. W sytuacji natomiast, gdy wolą ustawodawcy było ograniczenie kręgu stron w postępowaniu lub podmiotów uprawnionych do żądania przeprowadzenia postępowania ustawodawca dawał temu wyraz wprost w treści przepisu. Zakładając zatem racjonalność ustawodawcy, należy przyjąć, że wprowadzenie do p.b. dodatkowego przepisu, który konkretyzuje sposób wszczynania postępowania, stanowiło wyjątek od ww. ogólnej zasady określonej w art. 61 § 1 k.p.a. W przeciwnym razie brak byłoby jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia dla wprowadzenia takiego przepisu, który stanowiłby de facto powtórzenie ogólnej zasady inicjowania spraw na zasadzie oficjalności oraz na wniosek. Taka wykładnia omawianego przepisu wynika dodatkowo z uzasadnienia projektu wprowadzonych zmian, w którym wskazano: "rozstrzygnięcia podejmowane w ramach postępowań dotyczących naruszenia ustawy - Prawo budowlane mają charakter nakazów lub zakazów. Podstawą wszczęcia tych postępowań jest naruszenie przepisów prawa. Dlatego postępowania takie powinny być wszczynane z urzędu (organ ma obowiązek podjąć działania w przypadku stwierdzenia naruszenia Prawa budowlanego), a nie na wniosek" (por. Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, druk nr 121, s. 50). Sąd podkreśla, iż odmowa wszczęcia postępowania wynikała przede wszystkim z woli ustawodawcy, który wyraźnie zdecydował, że postępowanie w sprawie, której dotyczył wniosek skarżącego, wszczynane jest z urzędu, a nie na wniosek. Z uwagi na wyjaśnione wyżej brzmienie art. 53a ust. 1 p.b. organ nie może wszcząć postępowania administracyjnego "na wniosek" - bez względu na to, czy wniosek taki pochodzi od osoby, która posiada interes prawny w sprawie, czy też takiego interesu nie posiada. W świetle powyższego należy stwierdzić, że skoro skarżący złożył w kontrolowanej sprawie wniosek z 10 lipca 2024 r. do organu I instancji, to wskazane w nim żądanie należało rozpoznać z uwzględnieniem opisanej wcześniej zmiany p.b. Nie oznacza to jednak, że taki wniosek nie wywiera żadnych skutków; może bowiem - zdaniem Sądu - stanowić "impuls" dla organu do wszczęcia postępowania z urzędu, tj. zawierać informacje o nieprawidłowościach związanych z realizacją określonego procesu budowlanego, które organ winien ocenić w kontekście zasadności uruchomienia postępowania w określonym zakresie z urzędu. Nadto, tak jak prawidłowo wskazuje MWINB, odmowa wszczęcia postępowania z omawianej przyczyny, nie jest także równoznaczna z pozbawieniem wnioskodawcy statusu strony w ewentualnym postępowaniu wszczętym z urzędu, czy inaczej - nie przesądza o przymiocie strony tej osoby w takim postępowaniu. Powyższe znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Podsumowując, PINB, otrzymując wniosek skarżącego w lipcu 2024 r. o przeprowadzenie kontroli obiektów budowlanych na sąsiedniej posesji, prawidłowo przyjął, że postępowanie to może być wszczęte tylko z urzędu. Tym samym prawidłowo orzekł na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 53a ust. 1 p.b. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego. Z tych też względów, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku.